Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2022 r., II SA/Po 145/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2022 r., II SA/Po 145/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 06 lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 992, dalej u.odp.) nakazał P. M. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. z terenu nieruchomości przy ul. [...] w P., działka nr [...], ark. [...], obr. M. . Organ określił rodzaj odpadów – [...] – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 oraz termin i sposób ich usunięcia.

3 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. M., zarzucając brak wyczerpującego wyjaśnienia przez organ I instancji wszystkich okoliczności sprawy, w tym zobowiązania go do usunięcia odpadów.

4 Odwołanie wniosła również G. K., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. W jej ocenie decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 201 poz. 735 dalej k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz z naruszeniem prawa materialnego art. 27 ust. 8, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 zawiązku z art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz art. 250 u. odp. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.

5 Decyzją z 4 grudnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań P. M. i G. K., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z 6 lipca 2018 r. o nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

6 Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez G. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lutego 2019 r. ( sygn. akt II SA/Po [...]) uchylił opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 grudnia 2018 r., nr [...]

7 Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 lipca 2019 r., nr [...], ponownie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z 6 lipca 2018 r., nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprzeciwu G. K., wyrokiem z dnia 06 listopada 2019 r. sygn. II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 4 lipca 2019 r., nr [...]

9 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu odwołań P. M. i G. K., decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2018 poz. 570), art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekło:

10 1. Uchylić zaskarżoną decyzję

11 2. Zmienić zaskarżoną decyzję w ten sposób, że:

12 I. nakazuje G. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą T. G. K. (ul. [...] [...]; [...]) usuniecie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. terenu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w P., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością P. M.;

13 II. określa:

14 a) termin usunięcia odpadów do dnia 28.06.2022 r.;

15 b) rodzaje odpadów przeznaczonych do usunięcia:

16 - kod [...] - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (Gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne);

17 -[...] - Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów.

18 c) sposób usunięcia odpadów: przekazanie odpadów bezpośrednio po usunięciu do podmiotu uprawnionego do zbierania i przetwarzania ww. odpadów;

19 III. zobowiązuje G. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą T. G. K. (ul[...] [...]; [...]) do:

20 a) przekazania odpadów bezpośrednio po usunięciu do podmiotu uprawnionego do zbierania i przetwarzania ww. odpadów;

21 b) przedstawienia w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. dowodów potwierdzających przekazanie odpadów uprawnionym podmiotom w terminie do dnia 15.07.2022 r.

22 Po opisaniu stanu faktycznego sprawy i ponownym rozpatrzeniu odwołań Kolegium stwierdziło, że odwołanie P. M. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ to skarżąca powinna być zobowiązana do usunięcia odpadów z nieruchomości przy ul. [...] w P..

23 Następnie G. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2021 r., nr [...], domagając się jej uchylenia, jak i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego art. art. 27 ust. 8, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 6, art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 250 u. odp. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.

24 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz błędnego ustalenia osoby odpowiedzialnej za usunięcie odpadów.

25 W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2022 r. uczestnik postepowania P. M. wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację zaskarżonej decyzji.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

27 Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zbędne stało się opisywanie w części historycznej motywów, którymi kierowały się organy przy wydawaniu rozstrzygnięć w sprawie, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Skutki tej istotnej wady prawnej tkwiącej w rozstrzygnięciu organu odwoławczego, choć nie wytknięte przez skarżącą, Sąd dostrzegł z urzędu, co zdecydowało o uwzględnieniu skargi G. K..

28 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2021 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w której organ w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 06 lipca 2018 r., a w punkcie drugim orzekł o zmianie zaskarżonej decyzji, z uszczegółowieniem sposobu tej zmiany.

29 Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również osnową lub sentencją, oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r. IV SA 1886/96, z dnia 22 stycznia 2009 r. II OSK 1923/07, CBOSA).

30 Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Przywołany przepis ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy wydaje więc na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzję, w której:

31 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

32 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

33 3) umarza postępowanie odwoławcze.

34 Ponadto na podstawie § 2 wspomnianego artykułu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

35 Wedle art. 138 § 4 k.p.a. jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści.

36 W orzecznictwie wskazuje się, że rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. są dla organu rozpoznającego odwołanie od decyzji pierwszej instancji bezwzględnie wiążące, a zatem decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r. I OSK 926/10, LexPolonica nr 2448914).

37 W rozpoznawanej sprawie Kolegium orzekało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego wskazać trzeba, że osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie. Poza tym, w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Powyższe elementy mają charakter obowiązkowy. Organ odwoławczy nie jest natomiast zobowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. (...) Przepisy zawarte w art. 138 k.p.a., stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, mają charakter alternatywny (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1385/05, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 399/13, 2 września 2015 r. sygn. akt I OSK 187/14, 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3265/13 i 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1260/16 – dostępne w bazie orzeczeń CBOSA.).

38 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że Kolegium wydało rozstrzygnięcie nieznane ustawie, ponieważ w pkt I decyzji uchyliło decyzję organu I instancji, a w pkt II decyzji orzekło o "zmianie w ten sposób, że...". Uchylając decyzję organu w całości organ mógł, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Artykuł 138 k.p.a. w ogóle nie przewiduje możliwości zmiany rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co więcej nie sposób sobie wyobrazić, aby możliwa była zmiana decyzji, która została w całości przez organ odwoławczy uchylona. Powyższe zdaniem Sądu zakwalifikowane musi być jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

39 W konsekwencji stwierdzonego naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym, przedwczesne było odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze G. K..

40 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji.

41 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.