Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2012 r., II SA/Po 1216/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2012 r., II SA/Po 1216/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T. [...]M i A. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ,- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB w P.) decyzją z dnia 5 lipca 2007 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), nakazał T.[...]M. rozbiórkę budynku gospodarczego użytkowanego jako piekarnia ze sklepem na działce nr [...] w [...]. Decyzja wydana została w wyniku ustalenia, że w 2001 r. rozbudowano przedmiotowy budynek gospodarczy o część magazynową o wymiarach zewnętrznych rzutu 5,00 x [...] m, w odległości 1,90 m od granicy działki. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej:WWINB), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. [...]M i A. M., decyzją z dnia [...] 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w P. Organ odwoławczy uznał, że skoro przedmiotem postępowania jest samowolnie dobudowany do budynku gospodarczego obiekt budowlany użytkowany jako magazyn, to nie jest możliwe nakazanie rozbiórki jedynie jego części, a pozostawienie pozostałej części - wybudowanej również w warunkach samowoli - jako spełniającej warunki rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

3 T. [...]M. i A. M. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 3 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 509/07 skargę oddalił. Sąd uznał, ze skoro z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że przedmiotem samowoli budowlanej był obiekt budowlany (dobudowany do istniejącego), o powierzchni zabudowy 5,00 m x [...] m, usytuowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych o długości 5 metrów równolegle do granicy oddzielającej działkę inwestora T. [...]M. od nieruchomości uczestników postępowania, a wskazana ściana budynku zlokalizowana została w odległości 1,90 m od granicy, to przedmiotowa budowa naruszyła § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) przewidujący usytuowanie budynku w odległości 3 metrów od granicy. Równocześnie nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstępstwa od powołanego wyżej wymogu, a określone w § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Samowolna budowa przedmiotowego obiektu stanowiącego całość techniczno-użytkową narusza tym samym przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, co skutkowało koniecznością orzeczenia o jego rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

4 Naczelny Sądu Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, którą wywiedli T. [...]M. i A. M., wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 795/08 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji, wskazując, iż wszczęta przez organy nadzoru budowlanego procedura legalizacyjna i jej przebieg, nie dały skarżącym pełnych możliwości pozytywnego zakończenia spraw, bowiem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie zakazuje legalizacji obiektu budowlanego poprzez częściową jego rozbiórkę, jeżeli pozostała cześć będzie spełniała warunki techniczne określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takiego sposobu legalizacji nie wyklucza zwłaszcza art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nakazujący dostarczenie przez inwestora dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, od oceny których zależne będzie stanowisko organu co do możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

5 Prowadząc dalej postępowanie w sprawie legalizacji samowolnej rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego PINB w P. w dniu 18 września 2009 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] podczas której stwierdzono, że dokonano częściowej rozbiórki samowolnie rozbudowanej części obiektu. Stwierdzono, że zrealizowana samowolnie część obiektu posadowiona jest obecnie na planie prostokąta o wymiarach rzutu [...]m x [...]m, a jej odległość od granicy działki nr [...] wynosi 3,00m. Ustalono ponadto, że dla terenu przedmiotowej inwestycji obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] - uchwała Rady Gminy G. z [...]11.2007 r. Nr [...] (opubl. w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. Nr [...] poz. [...]). Działka nr [...] oznaczona została symbolem 2MNp, plan przewiduje dla tego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające: piekarnia i sklep. Dopuszcza także nową zabudowę usługową, wolnostojącą lub dobudowaną do budynku mieszkalnego.

6 Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. PINB w P. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane i zobowiązał inwestora - T. [...]M, do przedstawienia w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a po ich złożeniu w dniu 18 czerwca 2010 r. wydał postanowienie ustalające dla T. [...]M. wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej rozbudowy budynku piekarni ze sklepem na działce nr [...] w wysokości [...] zł, położonej w [...] przy ul. [...] postanowienie z dnia [...] 07.2010 r. nr [...]. Postanowienie doręczono pełnomocnikowi T. [...]M. i A. M. w dniu 2 sierpnia 2010 r. (k. 460 Tomu III akt admin. [...]).

7 Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2010 r. T. [...]M. i A. M., działając osobiście wystąpili do Wojewody Wielkopolskiego o umorzenie opłaty legalizacyjnej lub odroczenie jej płatności. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Wojewoda Wielkopolski odmówił umorzenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Finansów uchylił powyższą decyzję Wojewody Wlkp.

8 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] WWINB stwierdził nieważność postanowienia PINB w P. z dnia [...] 2010 r. z uwagi na zastosowanie stawki opłaty legalizacyjnej w wysokości 500,00 zł, obowiązującej od dnia 31 maja 2004 r. uznając, że na mocy art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane należało zastosować w tym przypadku stawkę opłaty określoną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. (Dz.U. Nr 120 poz. 1123) w wysokości 300,00 zł.

9 Wojewoda Wielkopolski podjął z urzędu zawieszone wcześniej postępowanie dotyczące umorzenia opłaty legalizacyjnej i decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość w świetle wyżej opisanego postanowienia WWINB.

10 PINB w P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1, art. 59g, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) ustalił dla T. [...]M. opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł z tytułu legalizacji samowolnej rozbudowy budynku piekarni ze sklepem na działce nr [...] w [...] przy ul. [...].

11 W uzasadnieniu wskazano, iż inwestor w dniu 18 czerwca 2010 r. przedłożyła dokumenty, których obowiązek dostarczenia dotyczyło postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. Przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z pozostałymi wymaganymi dokumentami, zgodnie z art. 48 ust. 5 ustawy traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Dalej wyjaśniono, że przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót PINB zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zbadał zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego, wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Ustalając opłatę zastosowano stawkę opłaty obowiązującą do 31 maja 2004 r., zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 z 2004 r., poz. 888), do spraw wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy, do obliczania opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1132), stawka ta wynosi 300,00 zł, przy czym na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego stawka opłaty została pięćdziesięciokrotnie podwyższona. Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki (s) podwyższonej pięćdziesięciokrotnie, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), tj. 50 x 300,00 x 10,0 x 1,0 = [...] zł. Podano, iż kategorię obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określono zgodnie z art. 59f ust. 2, ust. 3 z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. Przedmiotową część budynku należy zaliczyć do kategorii XVIII – budynki przemysłowe, dla której współczynnik kategorii budynku wynosi (k) – 10,0, współczynnik wielkości obiektu dla tej kategorii wynosi (w) = 1.0. Kończąc podano, że po wniesieniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru może zgodnie z art. 49 ust. 4 i ust. 5 ustawy wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót.

12 Postanowienie w dniu [...] 2011 r. doręczono radcy prawnemu M. M., jako "pełnomocnikowi inwestora i strony – współwłaścicieli" nieruchomości.

13 T. [...]M i A. M. wnieśli w ustawowym terminie zażalenie na postanowienie PINB w P. z dnia [...] 2011 r. podnosząc, że z akt prowadzonej od 2003 r. sprawy wynika, iż A. M. jest współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy rozstrzygnięcie, wyłącznie on prowadzi działalność gospodarczą w oparciu o tę nieruchomość, natomiast T. [...]M. jest od 2007 r. jego pełnomocnikiem w prowadzonej działalności w zakresie zwykłego zarządu. To A. M. powinien być adresatem decyzji w sprawie samowoli budowlanej, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane. Zarzucając naruszenie przez organ art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 kpa skarżący podnieśli, że w postępowaniu A. M. nie zapewniono czynnego udziału i nie doręczano mu w sposób prawidłowy korespondencji, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania.

14 Pismem z dnia 14 lipca 2011 r., skierowanym do WWINB w związku z wezwaniem z dnia 5 lipca 2011 r., skarżący wycofali swój wniosek o wznowienie postępowania.

15 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. PINB w P. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu własnym z dnia [...] czerwca 2010 r. poprzez oznaczenie daty jego wydania na dzień [...] 2011 r.

16 WWINB postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] (zaskarżone postanowienie organu II instancji) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w P. z dnia [...] 2011 r.

17 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji w pierwszej kolejności omówił dotychczasowy przebieg postępowania oraz skutki wydanych wcześniej rozstrzygnięć organów administracji i sądów administracyjnych. W dalszej kolejności omówił zastosowane w sprawie przepisy prawa, uznając prawidłowość ustalenia opłaty legalizacyjnej przez organ I instancji oraz jej wysokości, której sposób wyliczenia przedstawił. Organ wyjaśnił, że wysokość ta nie jest ustalana dowolnie, lecz wynika z załącznika do ustawy. Wyjaśniono następnie, że PINB prawidłowo poinformował zobowiązaną o trybie legalizowania popełnionej samowoli i kolejności podejmowanych w tym zakresie czynności. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji uznał je za nieuzasadnione. Podkreślono, że zarówno A. M. jak i T. [...]M. od samego początku byli stronami postępowania, od dnia [...] 2003 r. do dnia 19.09.2011 r. pełnomocnikiem obojga był radca prawny M. M., który otrzymywał pisma i rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego w toku postępowania PINB kierował wszystkie pisma "do wiadomości" do każdego ze współwłaścicieli nieruchomości.

18 Skargę na postanowienie WWINB w ustawowym terminie wnieśli T. [...]M. i A. M., żądając uchylenia tego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podtrzymali argumentację przytoczoną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Zdaniem skarżących na różnych etapach postepowania A. M. był pozbawiony prawa reprezentacji poprzez pomijanie go w doręczaniu kolejnych rozstrzygnięć.

19 W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo WWINB podniósł, że z zebranych w sprawie materiałów i dowodów jednoznacznie wynika, że inwestorem samowolnej rozbudowy budowy piekarni jest pani T. [...]M., co sama potwierdziła składając wniosek o zawieszenie postępowania wniesionym do PINB w P.. Także prawidłowość ustalenia inwestora nie zostały kwestionowane w wyrokach, które zapadły w niniejszej sprawie.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga okazała się zasadna.

22 Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzję, postanowienie) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa ma miejsce w sytuacji, gdy zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270, dalej powoływana jak "ppsa").

23 Wychodząc z powołanych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej przewidzianej przepisem art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) jest niezbędnym warunkiem wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych ze względu na brak pozwolenia na budowę. Nie uiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje natomiast wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego zrealizowanego samowolnie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że w 2001 roku wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowę budynku gospodarczego użytkowanego jako piekarnia ze sklepem, położonego w [...] przy ul. [...] dz. nr [...] oraz, że prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową obiektu nie było objęte zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto podnieść należy, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie zostało zaskarżone. Wyrokiem z dnia z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 795/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji wydane w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu, wskazując na możliwość legalizacji tej części rozbudowanego obiektu, która spełniała warunki techniczne określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 79, poz. 690 z późn.zm.). Podkreślić nadto należy, że postępowanie legalizacyjne przewidziane w powołanym art. 49 jest etapem postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem wszelkie rozstrzygnięcia podejmowane w ramach tego postępowania powinny być skierowane do inwestora lub właściciela nieruchomości (art. 52 ustawy - Prawo budowlane), zależnie od tego, który z nich posiada tytuł prawny umożliwiający wykonanie tych decyzji lub postanowień, których wykonanie może być egzekwowane w trybie egzekucji administracyjnej.

25 Z akt sprawy wynika, że samowola budowlana obejmująca rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, użytkowanego jako piekarnia ze sklepem, miała miejsce w III i IV kwartale 2001 roku, gdy w świetle zapisów w księdze wieczystej nieruchomość była własnością R. M. i jego żony –T. [...]M. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w P. w dniu [...]08.2003 r. (k. 38 Tomu I akt admin.) wynika, że dobudowano wówczas na tyłach budynku część obiektu o wymiarach 5,00m x [...]m – dobudowana część usytuowana była w odległości ok. 1,90m od granicy sąsiada (dz. nr [...]). W dobudowanej części (parter), wydzielono dwa pomieszczenia użytkowane w dniu kontroli jako magazynowe. Z akt sprawy wynika ponadto, że budynek gospodarczy, który został następnie rozbudowany w 2001 r., powstał na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego właścicielom decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. nr [...] z dnia [...] 1996 r.

26 R. K. zmarł [...] 2001 r. i w wyniku przeprowadzonego działu spadku po nim, właścicielami przedmiotowej nieruchomości są T. [...]M. (udział w [...]) oraz [...] A. M. (udział w [...]). Dział spadku miał miejsce w dniu [...]12.2003 r. (Akt Notarialny Rep.[...]), w międzyczasie T. [...]M. w 2002 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji oraz podjęła kroki w kierunku zalegalizowania stanu nieruchomości. Kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczo-magazynowego T. [...]M. złożyła w dniu [...] 05.2006 r. – tym razem wspólnie z A. M.

27 Decyzją PINB w P. z dnia [...] 2007 r. nakazano rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę części budynku gospodarczego na działce nr [...] o pow. 5,00m x [...] m. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok tut. Sądu oraz wskazaną decyzję PINB (wyrok z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 795/08), nakazał rozważenie możliwości legalizacji tej części budynku, która spełniać będzie warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004 r. Po wyroku NSA właściciele nieruchomości rozebrali część budynku rozbudową w 2001 r.- do odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią ([...]). Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...]09.2009 r. wynika, że powierzchnia zabudowy w rzucie po tej rozbiórce wynosi: [...]m x [...]m, co daje [...]m2 (k.354-349 tomu III akt admin.).

28 Z akt sprawy wynika ponadto, że w wykonaniu postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. T. [...]M. przedłożyła do akt sprawy dokumentację wymaganą przez ten organ: 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością (dwa - swoje i A. M.), zaświadczenie o zgodności zamierzenia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach organ przystąpił do dalszej legalizacji samowoli budowlanej, uwzględniając istniejący aktualnie na działce stan faktyczny. W myśl art. 49 ust. 1 właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 2) i wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (pkt 3) oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Treść powyższych regulacji nakazuje uznać, że przystępując do ustalenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego dokonał oceny przedstawionych dokumentów i doszedł do przekonania, że legalizacja samowoli jest możliwa, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

29 Obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, który jest niezbędnym warunkiem odstąpienia od sankcji nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę albo podlegających zgłoszeniu. Podkreślić przy tym należy, że opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę stwarza dla strony możliwość odstąpienia od nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać. W konsekwencji opłata legalizacyjna nie jest ściągana w trybie egzekucji administracyjnej. Jednak nałożenie opłaty legalizacyjnej w drodze indywidualnego aktu stosowania prawa musi opierać się na spełnieniu wszystkich wymogów procedury administracyjnej zawartych w kpa, w zakresie odnoszącym się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego jak i będącego skutkiem tego procesu – właściwego ustalenia osoby zobowiązanej.

30 W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego zarówno I jak i II instancji uznały, że wystarczające jest wskazanie T. [...]M. jako osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, czemu dano wyraz w sentencji postanowienia. Organ I instancji "ustalił dla T. [...]M. opłatę legalizacyjną". Bezspornym jest, że T. [...]M. jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]). Drugim [...] jest A. M., który od 2003 r. czynnie brał udział na wszystkich etapach prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania, udzielając wraz z matką pełnomocnictwa r.pr. M. M., osobiście składając niektóre z pism i wniosków dotyczących spornej rozbudowy (jak chociażby wniosek o umorzenie opłaty) oraz występując na etapach postępowania sądowoadministracyjnego. Zważyć przy tym należy, że to A. M. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem rozbudowanego obiektu, będąc z zawodu piekarzem. Z akt sprawy wynika ponadto, że do samowolnej rozbudowy doszło już po śmierci R. M., który zmarł [...] 2001 r.; samowola miała miejsce w III-IV kwartale 2001 r. W ocenie Sądu w tych okolicznościach nie można przyjmować, jak to uczyniły organy obu instancji, iż to T. [...]M. była inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej. W opinii Sądu w opisanych okolicznościach wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące popełnionej samowoli budowlanej powinny nakierowane być na obu współwłaścicieli nieruchomości, za czym przemawia konstrukcja przepisów regulujących tryb całego postępowania legalizacyjnego. Zważyć bowiem należy, że niewpłacenie opłaty legalizacyjne skutkuje wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, zgodnie z art. 49 ust. 3 zdanie 2 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji rozbiórkowej w oparciu o ten przepis organ nie bada zasadności nałożonej opłaty oraz osób zobowiązanych do jej uiszczenia, bada natomiast, czy obowiązek uiszczenia opłaty został wykonany. Brak spełnienia warunku jej wpłacenia nakłada automatycznie na organ obowiązek działania poprzez orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, nawet jeżeli wkracza to w prawo własności. Z istoty wskazanych instytucji wynika, że opłata legalizacyjna związana jest z przedmiotem postępowania legalizacyjnego, czyli obiektem budowlanym zrealizowanym bez prawem pozwolenia lub zgłoszenia, co oznacza, że ustalana jest na potrzeby zalegalizowania takiego obiektu. Nie ma natomiast znaczenia, kto tę opłatę uiści. W konsekwencji uznać należy, iż prawidłowo sformułowane postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie musi wskazywać konkretnej osoby jako podmiotu w stosunku do któremu opłata ta jest ustalana. Istotne jest, aby podmioty takie zostały wskazane w postanowieniu, jako jego adresaci. Ważne jest również, aby w toku postępowania legalizacyjnego podmioty te miały zagwarantowany czynny w nim udział oraz były adresatami wydawanych w sprawie rozstrzygnięć. W realiach przedmiotowej sprawy organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] 2011 r. orzekł o ustaleniu opłaty legalizacyjnej dla jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na której zrealizowana została samowolna rozbudowa, przy czym postanowienie to doręczono pełnomocnikowi obu współwłaścicieli. Jednocześnie w treści postanowienia podano, że po wniesieniu opłaty organ "może wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę". Powyższą argumentację powtórzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Jednocześnie w obu tych postanowieniach nie wyjaśniono, że nie ma znaczenia, który ze współwłaścicieli należną opłatę legalizacyjną wpłaci. Takie działanie organu mogło spowodować przeświadczenie, że w przypadku, gdy zobowiązana T. [...]M. nie wpłaci wymaganej opłaty, to w dalszej kolejności organ nadzoru budowlanego będzie musiał ustalić opłatę dla drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości – skarżącego A. M. Tymczasem takie stwierdzenie musiałoby zostać uznane za nieuprawnione i nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa. O ile więc organ zdecydował się na wskazanie w sentencji postanowienia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty, to powinien ustalić opłatę solidarnie dla T. [...]M. oraz A. M. – obu współwłaścicieli nieruchomości.

31 W świetle powyższego nie sposób podzielić argumentacji przyjętej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...]05.2011 r. (k.536 Tomu IV akt admin.). W opinii Sądu przytoczone w tym piśmie okoliczności, tj. wystąpienie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia przez T. [...]M oraz nie kwestionowanie przez orzekające w sprawach sądy administracyjne nałożenie obowiązku rozbiórki wyłącznie na T. [...]M, nie mogą zostać uznane za przesądzające o obecnym sposobie prowadzenia sprawy. Problem ten PINB w P. zauważył, co niewątpliwie spowodowało wystąpienie do GINB z prośbą o zajęcie stanowiska. Problem zauważa również WWINB, uznając jednakże, iż okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy bowiem w postępowaniu A. M. był uznany za stronę postępowania i doręczano mu całą korespondencję. Zdaniem Sądu ta ostatnia okoliczność przemawia za ustaleniem opłaty dla obu współwłaścicieli nieruchomości, co ma istotne znaczenie dla dalszego toku postępowania legalizacyjnego, które będzie kontynuowane w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku Sądu. W realiach przedmiotowej sprawy przyjęty przez organ sposób procedowania powoduje, że cały proces legalizacyjny rozciąga się w czasie o zbędne rozdzielenie czynności procesowych na obu współwłaścicieli nieruchomości, co jest również niedopuszczalne w aspekcie zasad postępowania administracyjnego: praworządności, szybkości i zaufania do organów państwa, określonych w przepisach art. 6, art. 7 i art. 8 kpa. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku takiego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu może również wpływać na prawa i obowiązki innego podmiotu wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. Opisane dwie sytuacje należy wyraźnie rozróżnić (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 967/10 LEX nr 754131). W omawianej sprawie postanowienie organu I instancji wprost rozstrzyga o prawie i obowiązku skarżącej T. [...]M. i aby skutecznie przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych konieczne jest bezpośrednie rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach drugiego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W opinii Sądu wskazana okoliczność dodatkowo przemawia za koniecznością uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

32 Odnosząc się do merytorycznej treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć Sąd uznał, iż organy administracji przeprowadziły w niniejszej sprawie dostatecznie staranne postępowanie rozpoznawcze, w sposób wystarczająco wnikliwy oceniły zgromadzony materiał dowodowy, wydały trafne co do istoty postanowienia, które przekonująco uzasadniły. Sąd upoważniony jest do stwierdzenia, iż w wyniku kontroli nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu niczego, co usprawiedliwiałoby zarzut błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nadto nie dopatrzył się z urzędu w zaskarżonym postanowieniu niczego, co oznaczałoby naruszenie zasad bezstronności, konieczności rozpatrzenia całości dowodów i to bez naruszenia granic oceny swobodnej i niewątpliwej, a w zgodzie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Postanowienie zapadły zatem z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, 77 § 1 kpa i 107 § 1 kpa. Stronom postępowania (w tym A. M. oraz jego uczestnikom (w tym uczestniczce zamieszkałej poza granicami Polski) zapewniono czynny w nim udział. W sposób prawidłowy zastosowano przepisy prawa, uwzględniając kolejne nowelizacje ustawy Prawo budowlane oraz treść przepisów przejściowych.

33 Możliwość zalegalizowania obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, przewidziana w art. 48, została wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Na mocy art. 7 ust. 2 ustawy art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. jest stosowany także do tych obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do których postępowanie administracyjne wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i przed tym dniem nie zakończono go przez wydanie ostatecznej decyzji. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie dokonanej w 2001 roku samowoli budowlanej wszczęte zostało w dniu 29 lipca 2003 r. (zawiadomienie PINB w P. o kontroli obiektu), a to oznacza, że zastosowanie mają przepisy obowiązujące od dnia 11 lipca 2003 r.

34 Legalizowana obecnie samowola obejmuje powierzchnię [...]m x [...]m, co daje [...]m2 i kubaturze [...]m3. Nie ulega kwestii, iż rozbudowa przedmiotowego budynku jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W art. 48 Prawa budowlanego wyraźnie wskazano, że przez samowolę budowlaną należy rozumieć nie tylko budowę obiektu budowlanego, ale i jego części. W orzecznictwie podkreśla się, iż sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może zostać rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 2399/99 niepubl.) Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że budowa budynku gospodarczego miała miejsce na podstawie pozwolenia na budowę z 1996 r. Wobec przedłożenia dokumentacji umożliwiającej przeprowadzenie legalizacji spornej rozbudowy, organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzonej ocenie tej dokumentacji i uznaniu możliwości legalizacji, na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązany był do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

35 Analiza sposobu ustalenia wysokości tej opłaty prowadzi do wniosku, iż została ona ustalona zgodnie z prawem. Stosownie bowiem do treści art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość opłaty stanowi zatem iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (art. 59f ust. 1). Stawka opłaty (s) - 300 zł - zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) ustalona została na podstawie art. 59 f ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1132) . Współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 10, budynki produkcyjne oraz magazynowe należy bowiem zaliczyć do kategorii XVIII określonej w załączniku do ustawy. Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,00. W związku z tym organy administracji prawidłowo ustaliły, iż wysokość opłaty legalizacyjnej to [...] zł (50 x 300 x 10 x 1,0 = [...] zł). Wysokość opłaty legalizacyjnej ustalona została zatem w sposób prawidłowy.

36 Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi, sprowadzających się do kwestionowania nie zapewnienia A. M. czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W opinii Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy zarzutów tych nie potwierdza, co Sąd wyżej wykazał. W toku postępowania organy administracji w sposób prawidłowy reagowały na każdą czynność skarżących, w szczególności na etapie, gdy przestał ich reprezentować profesjonalny pełnomocnik, w konsekwencji nie jest zasadny zarzut o konieczności wznowienia postepowania administracyjnego.

37 Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobowiązany jest zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

38 Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa.

39 O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

40 O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powyżej ustawy.