Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2015 r., II SA/Po 1168/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2015 r., II SA/Po 1168/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. L., S. C., M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia; I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2014 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza O. z dnia (...) kwietnia 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania.

3 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014 r. Burmistrz odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr (...) położonej w ach przy ul. C. Postanowienie powyższe zostało doręczone D. L., M. L., S. C. w dniu (...) kwietnia 2014 r., co potwierdzając załączone do akt sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru. Oznacza to, że określony w art. 141 § 2 K.p.a. termin do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 14 kwietnia 2014 r. mijał powołanym powyżej stronom w dniu (...) kwietnia 2014 r. Zażalenie D. K., M. L., S. C. zostało złożone bezpośrednio w Urzędzie Miasta w dniu (...) kwietnia 2014 r., co oznacza, że obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

4 Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. K., M. L., S. C. Jak wyjaśniono w treści skargi, naruszenie terminu do wniesienia zażalenia wynikało z braku ich poinformowania, że sobota i niedziela są liczone do biegu terminu do wniesienia zażalenia, chociaż nie są one dniami roboczymi.

5 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi,

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Skarga okazała się zasadna.

8 Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

9 Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza O. z dnia (...) kwietnia 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania.

10 Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis art. 134 K.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym ze względu na brzmienie art. 144 K.p.a., wskazuje na obowiązki organu II instancji we wstępnej fazie wstępnej postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 K.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, Komentarz do art. 134, Nb 6 wraz z powołanym tam orzecznictwem).

11 W powyższym świetle obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygniecie, czy dopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

12 Stosownie do treści art. 101 § 3 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych powołany powyżej przepis należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania") – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 411/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2101/12. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1332/13, Baza NSA, które to stanowisko Sąd, w niniejszym składzie w pełni akceptuje, skoro w art. 101 § 3 K.p.a. posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą dokonanej ustawą z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

13 W konsekwencji uznać należało, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a., jest niedopuszczalne. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania było wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Kolegium działając w oparciu o przepis art. 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

14 Sąd podkreśla, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 898/97, LEX 35125), a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 602/97, LEX nr 34310). W realiach przedmiotowej sprawy, Kolegium, wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia zażalenia na postanowienie, które w świetle art. 101 § 3 K.p.a. jest niedopuszczalne, dopuściło się tym samym rażącego naruszenia prawa. Wykładnia art. 134 K.p.a. prowadzi bowiem do wniosku, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy zobowiązany jest rozważyć, czy wniesione zażalenie podlega jego właściwości, a więc czy jest dopuszczalne, a dopiero następnie rozważyć, czy zostało wniesione z dochowaniem terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zachowało powyższej kolejności, co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia (...) sierpnia 2014 r., w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

15 Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.

16 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

17 O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.