Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2016 r., II SA/Po 1150/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2016 r., II SA/Po 1150/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlowego z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak [...] (l. dz. [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1, w zw. z art.51 ust. 7, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym w P. przy ul. [...] (działka nr [...] ark.m. [...], obręb [...], dalej: "Inwestycja"), nałożył na M. W. (dalej: "Inwestor") obowiązek wykonania następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych – polegających na wymianie pokrycia dachowego na budynku gospodarczym zlokalizowanym na terenie Inwestycji – do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie należy: przedłożyć uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Architekta Miejskiego obejmujące wykonane roboty budowlane.

3 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu [...] lipca 2015 r. do PINB wpłynęło podanie W. G. w kwestii samowolnego wysunięcia konstrukcji dachowej Inwestycji. Organ pierwszej instancji ustalił, że sporny budynek zlokalizowany na działce nr [...] przylega ścianą tylną do budynku autora podania, zlokalizowanego na działce nr [...]. W rejestrach organu pierwszej instancji nie odnaleziono informacji o wydanym na te roboty pozwoleniu na budowę lub o dokonaniu zgłoszenia robót. W toku czynności kontrolnych Inwestor wyjaśnił, że zapobiegając negatywnym skutkom przecieków z dachu budynku gospodarczego dokonał wymiany pokrycia na nową dachówkę będąc przekonany, że stanowi to bieżącą konserwację.

4 Organ pierwszej instancji podniósł następnie, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nakłada obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem PINB Inwestor winien legitymować się stosownymi uzgodnieniami wymaganymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

5 W. G. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ odwoławczy").

6 Odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zobowiązanie Inwestora również do przewrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania dachu budynku usytuowanego na działce nr [...].

7 Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak [...], organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

8 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia WWINB podniósł, że Inwestycja znajduje się w obszarze strefy prawnej ochrony konserwatorskiej. W niniejszej sprawie Inwestor mimo, iż obiekt jest zlokalizowany w strefie ochrony konserwatorskiej nie uzyskał decyzji pozwolenia na wykonanie remontu dachu. Zdaniem organu odwoławczego, PINB prawidłowo zatem zastosował przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, dot. robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, a wykonywanych m. in. bez decyzji pozwolenia na budowę lub bez dokonania zgłoszenia.

9 WWINB podkreślił, że postępowanie regulowane przepisem art. 51 Prawa budowlanego ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochroną konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem wystąpienie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatorem Zabytków i uzyskanie uzgodnienia wykonanych robót polegających na wymianie pokrycia dachowego na budynku gospodarczym, uznać należy za wykonanie czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

10 W. G. (dalej: "Skarżący") nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

11 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w celu zobowiązania Inwestora również do przywrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania dachu budynku usytuowanego na działce nr [...].

12 W uzasadnieniu powyższej skargi Skarżący wskazał, że w wyniku prac prowadzonych w budynku położonym na działce nr [...] miała miejsce zmiana dotychczasowego układu dachu tego budynku poprzez wydłużenie podłużnych i poprzecznych łat, w wyniku czego pokrycie dachowe zostało wysunięte nad działkę nr [...] w sposób wykraczający poza wysunięcie istniejące przed rozpoczęciem prac. Potwierdza to w sposób jednoznaczny przedłożona dokumentacja zdjęciowa przedstawiająca stan sprzed rozpoczęcia prac i po ich zakończeniu.

13 Zdaniem Skarżącego, w wyniku dokonanych przez Inwestora zmian układu dachu, nastąpiła ingerencja na teren mojej nieruchomości, co w sposób oczywisty narusza przepis art. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 46 §1 Kodeksu cywilnego i art. 143 Kodeksu cywilnego.

14 W odpowiedzi na powyższą skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

15 Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2016 r. pełnomocnik Inwestora zajął stanowisko w niniejszej sprawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

16 W uzasadnieniu pisma procesowego podniesiono, że błędnie zastosowano w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ obowiązki wynikające z decyzji wydanej na tej podstawie mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, a nie procesowych.

17 Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej stawili się Skarżący oraz uczestniczka postępowania – P. S. Skarżący wniósł i wywiódł jak w skardze. Podniósł, że Inwestor wykorzystał blachę do przedłużenia swojego dachu i pokrył ją dachówką – w ten sposób zmienił konstrukcję dachu. Skarżący wyraził obawę, że w przyszłości remont jego dachu nie będzie możliwy. Uczestniczka postępowania poparła skargę.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

19 Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych powodów aniżeli podniesione przez Skarżącego.

20 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

21 W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

22 W świetle wyżej zarysowanej kognicji Sąd uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję WWINB z dnia [...] października 2015 r., znak [...], jak też poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] września 2015 r., znak [...] (l. dz. [...]).

23 Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Architekta Miejskiego obejmującego wykonane roboty budowlane – w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

24 Tymczasem, w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 16 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II OPS 2/10 (publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) Sąd ten wyraził pogląd, że obowiązek wykonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Sąd w składzie rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd.

25 Podkreślenia wymaga, że organ w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 może wydać decyzję tylko raz. Zatem uprzednie nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów orzeczone w formie decyzji administracyjnej powoduje, iż organ w przyszłości nie może orzec co do istoty (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 208/08 oraz wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 191/06, orzeczenia publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Za trafnością tego poglądu przemawia również to, że zobowiązanie do przedłożenia określonej dokumentacji czy dokonania określonych czynności procesowych nie jest rozstrzygnięciem co do istoty w sprawie administracyjnej. Chociażby z tego powodu przyjęcie poglądu, że zobowiązanie do przedłożenia określonych ekspertyz następuje w formie decyzji, jest nietrafne. Do wyegzekwowania od stron obowiązków o charakterze procesowym w toku postępowania służą inne normy procesowe, jak chociażby prawo do wydania postanowienia w trybie art. 81c (por. M. Wierzbowski (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), K. Buloński, A. Despot-Mładanowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki, A. Rypina, M. Wincenciak, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 572-573).

26 Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że wezwanie Inwestora na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do przedłożenia uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Architekta Miejskiego obejmującego wykonane roboty budowlane – w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – jest wadliwe. Jak wskazano powyżej, w przypadku stwierdzenia obowiązku przedłożenia takiego uzgodnienia przez Inwestora, organy winny były w sprawie poddanej sądowej kontroli zastosować art. 81c, aby wyegzekwować od strony wykonanie obowiązku o charakterze procesowym w toku postępowania.

27 Z uwagi na powyższe niewłaściwe zastosowanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, tym samym naruszenie przepisów prawa procesowego – K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Sąd doszedł do przekonania, że decyzje organu pierwszej instancji i organu odwoławczego należy wyeliminować z obrotu prawnego.

28 Podkreślenia wymaga, że powyższe naruszenia stanowią samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd, na tym etapie postępowania, nie jest władny badać zasadności podniesionych w skardze zarzutów dotyczących zmian układu dachu Inwestora.

29 Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżone decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

30 W punkcie II sentencji wyroku orzeczono, na podstawie art. 200 P.p.s.a., o zwrocie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.