Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., II SA/Po 1035/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., II SA/Po 1035/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] znak: [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. W. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) nakazał E. K. wykonanie remontu budynku mieszkalnego, jednorodzinnego przy ul. P. w O., polegającego na (1) dostosowaniu obiektu budowlanego do obowiązujących warunków technicznych poprzez wymurowanie ściany szczytowej, zewnętrznej budynku, (2) wymianie przegnitych elementów konstrukcji dachu z przełożeniem dachówek i uszczelnieniem połaci dachu oraz (3) osuszeniu wilgotnych ścian zewnętrznych – w terminie 180 dni od daty doręczenia decyzji. Ponadto organ zakazał użytkowania powyższego obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

3 W uzasadnieniu wyjaśniono, że E. K. zwróciła się o wydanie decyzji określającej możliwość dalszego użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, dołączając zarazem ocenę stanu technicznego tego obiektu budowlanego. W ocenie technicznej wskazano na konstrukcję budynku, która jest pozbawiona ściany szczytowej. Budynek skarżącej został bowiem dobudowany do budynku na sąsiedniej działce bez własnej ściany szczytowej. Wobec rozbiórki budynku sąsiedniego konstrukcja obiektu budowlanego należącego do skarżącej uległa zatem osłabieniu. W obecnym stanie technicznym wspomniany budynek mieszkalny stwarza niebezpieczeństwo zagrożenia utraty zdrowia i życia, gdyż w każdej chwili ściana szczytowa na działce sąsiedniej może się zawalić, pozostawiając budynek skarżącej bez zewnętrznej przegrody. Rozpatrując wniosek skarżącej, organ w pierwszej kolejności rozważył możliwość bezpiecznego zamieszkiwania w budynku, uznając, że jest to aktualnie niemożliwe. Drewniana konstrukcja stropu i drewniany dach w przypadku dalszej degradacji przez nieszczelności w zewnętrznej ścianie i połaci dachu może bowiem doprowadzić do katastrofy budowlanej. Ponadto, konieczne jest wykonanie zewnętrznej ściany budynku, gdyż budynek w świetle art. 3 powołanej ustawy – Prawo budowlane powinien być wydzielony za pomocą przegród budowlanych. Wobec braku jednej z zewnętrznych ścian, obiekt ten traci przymiot budynku, co z kolei dyskwalifikuje go jako obiekt przeznaczony do zamieszkiwania. Mając zatem na uwadze konieczność przeprowadzenia gruntownego remontu omawianego budynku oraz fakt, że dalsze jego użytkowanie może doprowadzić do katastrofy budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakazał dalszego użytkowania wspomnianego obiektu budowlanego.

4 Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. E. K. odwołała się od powyższej decyzji w części dotyczącej obowiązku wykonania remontu przedmiotowego obiektu budowlanego.

5 W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej zamiarem było uzyskanie decyzji, z której wynikałoby, że zajmowany przez nią dotąd budynek nie nadaje się do zamieszkania. Takie rozstrzygnięcie jest jej bowiem potrzebne do uzyskania mieszkania socjalnego. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał niekorzystną dla niej decyzją zobowiązującą do przeprowadzenia prac remontowych. E. K. zaznaczyła przy tym, że nie jest w stanie pokryć kosztów wykonania takiego nakazu, a jednocześnie obawia się kary grożącej za niezastosowanie się do kwestionowanej decyzji. Ponadto rozpoczynający się sezon jesienno-zimowy utrudnia lub wręcz uniemożliwia prowadzenie remontu. Skarżąca podniosła również, że w protokole oględzin został błędnie wpisany numer działki (zamiast [...] wpisano [...]).

6 Decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

7 W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. P. usytuowany był przy granicy z działką nr [...] przy ul. P. w O., przylegając do znajdującego się tam budynku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], Starosta O. udzielił zgody na rozbiórkę obiektu znajdującego się na działce nr [...]. Po dokonaniu rozbiórki okazało się jednak, że budynek należący do skarżącej został w istocie dobudowany do sąsiedniego budynku i nie posiada własnej ściany szczytowej. Obecnie pozostał tylko fragment ściany sąsiedniego budynku, który jedynie zasłania miejsce, gdzie powinna znajdować się ściana szczytowa budynku na działce nr [...], i nie jest związany konstrukcyjnie z budynkiem skarżącej. Z załączonej do akt ekspertyzy technicznej wspomnianego budynku wynika zarazem, że jego stan techniczny nie grozi w chwili obecnej zawaleniem, lecz niemniej konieczne jest natychmiastowe przeprowadzenie remontu. Pozostawienie budynku w obecnym stanie spowoduje bowiem jego stopniową dewastację. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za trafne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył przy tym, że kwestie związane z przydziałem lokalu socjalnego należy kierować do Burmistrza Miasta i Gminy O. jako organu właściwego.

8 Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. E. K. zaskarżyła powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

9 W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wedle księgi wieczystej właścicielem nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, jest w dalszym ciągu jej zmarła matka – M. K., a nadto sprawy spadkowe po zmarłym ojcu, K. K., nie zostały jak dotąd uregulowane. Ponadto skarżąca podniosła, że w czerwcu 2012 r. zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta O. w związku ze złym stanem budynku mieszkalnego i obawą o własne bezpieczeństwo, o przyznanie lokalu socjalnego. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Burmistrz Gminy i Miasta O. zwrócił się o przedłożenie dokumentu potwierdzającego niezdatność omawianego obiektu budowlanego do zamieszkania w celu umieszczenia skarżącej na liście socjalnej. Po uzyskaniu opinii co do stanu technicznego tego budynku, sporządzonej przez uprawnioną osobę, skarżąca zwróciła się do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji, że budynek, w którym przebywa nie nadaje się do zamieszkania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał jej tymczasem wykonanie remontu. Skarżąca zaznaczyła poza tym, że jest osobą samotną, ma pierwszą grupę inwalidzką i nie posiada środków finansowych na opłacenie remontu. E.K. podniosła także, że obawia się sankcji karnych, jakie mogłyby być na nią nałożone w razie niewykonania remontu. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na brak rozstrzygnięcia kwestii spadkowych oraz przesłanie decyzji organu I instancji tylko do trzech braci skarżącej. Tymczasem skarżąca ma jeszcze dwóch braci, których pominięto w toku postępowania, co z kolei oznacza, że organ I instancji wadliwe ustalił strony postępowania. Wreszcie, skarżąca zauważyła również, że decyzja organu II instancji została zbyt lakonicznie uzasadniona.

10 W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

12 Skarga okazała się zasadna.

13 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

14 W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

15 Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 61 powołanej ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany (1) utrzymywać i użytkować obiekt budowlany zgodnie z zasadami, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 tejże ustawy, oraz (2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak wyładowania atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

16 Uszczegółowieniem powyższego przepisu jest z kolei art. 66 wymienionej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji administracyjnej, usunięcie wykrytych nieprawidłowości, określając zarazem termin wykonania tego obowiązku, jeżeli organ ten stwierdzi, że obiekt budowlany (1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, (2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, (3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo (4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Ponadto, w razie wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1-3 powołanej ustawy właściwy organ może także zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

17 Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy zauważyć, że z oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego, sporządzonej w lipcu 2012 r. przez uprawnionego specjalistę wynika, iż konieczne jest natychmiastowe wykonanie remontu, polegające na wykonaniu ściany szczytowej z ogniomurem, wymianie pokrycia dachu i ołacenia, wzmocnieniu części krokwi, przemurowaniu komina, wykonaniu opierzeń i obróbek blacharskich (k. załącznik do k. 1 akt adm. organu I instancji). W wymienionej ekspertyzie wskazano zarazem, że pozostawienie budynku w stanie obecnym doprowadzi do jego stopniowej dewastacji. Brak ściany szczytowej powoduje z kolei, że budynek nie spełnia wymogów techniczno-budowlanych z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a ponadto wysokość pokojów nie spełnia minimalnych wymogów z § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.).

18 Powyższe informacje znajdują swoje potwierdzenie także w protokole oględzin obiektu budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. (k. 4 akt adm. organu I instancji). Z powyższego dokumentu wynika, że budynek należący do skarżącej jest w złym stanie technicznym. Ściana szczytowa tego obiektu została bowiem odspojona od reszty konstrukcji, co z kolei wymusza przeprowadzenie stosownego remontu. Co więcej, organ I instancji stwierdził, że ogólny stan techniczny obiektu grozi katastrofą budowlaną, wobec czego nakazano bezzwłoczne opuszczenie tego budynku. Fakty te znajdują swoje potwierdzenie także w dokumentacji fotograficznej, znajdującej się w aktach sprawy (załącznik do k. 1 akt. adm. organu I instancji, k. 6 akt sądowych). Okoliczności tych nie kwestionuje również skarżąca, która w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. (k. 1 akt adm. organu I instancji) oraz w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. (k. 5 akt adm. organu II instancji) wniosła o uznanie przedmiotowego obiektu budowlanego za nienadający się do zamieszkania.

19 Tym samym organy administracji publicznej zasadnie przyjęły, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Trzeba jednak zauważyć, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu, stanowiącego w istocie konkretyzację obowiązków z art. 61 tejże ustawy, musi być skierowana do właściciela lub zarządcy nieruchomości, a w razie ich wielości – do wszystkich podmiotów zobowiązanych łącznie. Takie stanowisko należy uznać za przeważające w orzecznictwie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2009 r., II SA/Sz 795/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2007 r., II SA/Bk 232/07; wyrok NSA oz. w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2002 r., SA/Rz 77/02 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że decyzja nr [...] Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], [...], została skierowana wyłącznie do E. K. (k. 5 akt adm. organu I instancji).

20 Ze skargi z dnia [...] listopada 2012 r. wynika natomiast, że w księdze wieczystej nr [...] jako właścicielka działki nr [...] w dalszym ciągu wpisana jest nieżyjąca już matka skarżącej – M. K. (k. 3-5 akt sądowych). Informacja ta znajduje potwierdzenie w wydruku z powyższej księgi wieczystej wedle stanu na dzień [...] września 2011 r. (k. 45-47 akt adm. dla sprawy o znaku [...]). Ponadto z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] września 2011 r. wynika, że przedmiotowa działka stanowi własność zmarłych rodziców skarżącej, tj. M. i K. K. (k. 43 akt adm. dla sprawy o znaku [...]). W skardze E. K. podała, że sprawy spadkowe nie zostały jak dotąd definitywnie rozstrzygnięte, a zatem nie można stwierdzić, że skarżąca jest jedynym spadkobiercą, a w konsekwencji także jedynym właścicielem, przedmiotowej nieruchomości. Organy administracji publicznej nie przedstawiły przy tym żadnego dokumentu na potwierdzenie takiej tezy. Tymczasem jej wykazanie jest konieczne by uzasadnić skierowanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. tylko do E. K.

21 Wątpliwości te wzmacnia dodatkowo fakt, że powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji zostało przesłane także trzem braciom skarżącej, tj. B. K., J. K. i E. K., którzy nie zostali jednak wymienieni jako adresaci zawartego tam nakazu przeprowadzenia remontu. Co więcej, w skardze z dnia [...] listopada 2012 r. E. K. wskazała na pominięcie jeszcze dwóch braci – Z. K. i C. K., którzy nie uzyskali nawet statusu strony kontrolowanego postępowania. Tymczasem brak ustaleń co do nabycia w drodze spadkobrania własności działki nr [...] pozwala przynajmniej prima facie założyć, że bracia skarżącej mogli nabyć współwłasność tejże nieruchomości w ramach dziedziczenia ustawowego. Zwłaszcza, że właśnie te osoby zostały wskazane przez E. K. w załączniku do skargi z dnia [...] listopada 2012 r. jako podmioty współuprawnione do działki nr [...] (k. 7-8 akt sądowych). Nie przesądzając definitywnie tej kwestii, należy jedynie zaznaczyć, że zagadnienie własności przedmiotowej działki nie zostało na tyle wyjaśnione by przekonująco uzasadnić nałożenie obowiązku wykonania przedmiotowego remontu jedynie na skarżącą.

22 Skierowania decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyłącznie do skarżącej nie można również uzasadniać przyznaniem E. K. statusu zarządcy działki nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 184 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.) zarządzanie nieruchomościami jest działalnością zawodową wykonywaną przez zarządców nieruchomości, którzy muszą uzyskać stosowną licencję nadaną przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Ponadto, w myśl art. 185 ust. 2 tejże ustawy zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej w formie pisemnej pod rygorem nieważności z właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości. W materiale zgromadzonym w aktach sprawy nie znajduje się natomiast ani opisana wyżej licencja, ani umowa o oddanie działki nr [...] w zarząd. Tym samym także z tego względu braku dostatecznych podstaw by decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. skierować wyłącznie do skarżącej, co z kolei oznacza, że organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo określiły krąg adresatów tego rozstrzygnięcia.

23 Nie ulega zatem wątpliwości, że organy administracji publicznej nie zgromadziły i nie zbadały w sposób wystarczający materiału dowodowego. Tymczasem zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) organy administracji publicznej stoją w toku postępowania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uszczegółowienie tej zasady jest z kolei art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe wymogi nie zostały w niniejszej sprawie zachowane

24 W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 i art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny prawidłowo ustalić krąg adresatów decyzji z art. 66 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane, a w szczególności zbadać, kto jest właścicielem działki nr [...].

25 Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.