Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 października 2020 r., III SA/Po 232/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 października 2020 r., III SA/Po 232/20

Sentencja

1 Dnia 01 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 października 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dot. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczenia opłaty oddala skargę

Uzasadnienie

2 D. L., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia [...] września 2019 roku, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2014 roku (nr [...]) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lipca 2014 roku do 31 października 2014 roku oraz naliczenia opłaty.

3 W ocenie wnioskodawczyni powołana powyżej decyzja obarczona jest wadą nieważności, gdyż wydana została przez nieuprawnioną jednostkę oraz podpisana przez osobę, która nie legitymowała się upoważnieniem do jej wydania.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku (nr [...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.

5 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 roku (nr [...]) została sporządzona na papierze firmowym Powiatowego Zarządu Dróg i popisana przez G. K. – Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu. W podstawach prawnych wydania tej decyzji wskazana została uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 1999 roku nr [...] w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego Powiatowego Zarządu Dróg w K. . Zgodnie z §7 pkt 7 zmienionego regulaminu organizacyjnego do zakresu działania dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. należy "Wydawanie decyzji z upoważnienia Zarządu Powiatu w jego imieniu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi". Natomiast z mocy uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 1999 roku nr [...] G. K. – dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w K. został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zarządu Powiatu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi.

6 D. L., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.

7 Skarżąca zażądała uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności podnosząc:

8 - naruszenie art. 156 §1 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w tych przepisach,

9 - naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 §3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wybiórczą ocenę materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do wszystkich argumentów skarżącej, a w szczególności pominięcie braku upoważnienia dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg

10 w K. do wydawania decyzji w imieniu i na rzecz jednostki organizacyjnej -Powiatowego Zarządu Dróg w K. .

11 W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała z dnia [...] lipca 1999 roku nr [...] jest wadliwa, bo nie można zidentyfikować zamieszczonych pod uchwałą podpisów, a tym samym nie można stwierdzić, czy osoby podpisujące uchwałę były uprawnione do składania oświadczeń woli w imieniu Zarządu Powiatu. Skutki prawne wywołuje jedynie podpis starosty (pieczęć oraz znak graficzny). Zdaniem autora skargi tak sporządzony dokument nie wywołuje skutków prawnych w postaci upoważnienia G. K. - dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. do działania w imieniu Zarządcy Drogi; dokument jest jedynie projektem upoważnienia.

12 Zdaniem strony skarżącej zakwestionowana decyzja nie zawiera żadnej wzmianki, że podmiotem wydającym decyzję był Zarząd Powiatu K. . W

13 "główce" zakwestionowanej decyzji widnieje nazwa oraz dane identyfikacyjne "Powiatowego Zarządu Dróg", co wskazuje, że organem wydającym decyzje była jednostka organizacyjna. Tymczasem zgodnie z §5 pkt 8 regulaminu organizacyjnego wydawanie decyzji nie należy do kompetencji Powiatowego Zarządu Dróg w K.

14 Wskazując na treść art. 19 §2 pkt 3 w związku z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych skarżąca podniosła, że organem uprawnionym do wydania decyzji był Zarząd Powiatu K. , a nie Powiatowy Zarząd Dróg w K. , czyli jednostka organizacyjna powiatu za pomocą, której Zarządu Powiatu wykonywał swoje

15 obowiązki. Ustawa o drogach publicznych nie przewidywała i nie przewiduje

16 możliwości delegacji kompetencji do wydawania decyzji na jednostki pomocnicze, lecz dopuszcza jedynie wsparcie techniczne/osobowe w procesie wydawania decyzji (możliwość upoważnienia). Autorka skargi podkreśliła przy tym, że do dnia 23 stycznia 2000 roku przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidywały możliwości upoważniania pracowników zarządu drogi do wydawania decyzji w imieniu zarządcy drogi. Natomiast zmiana przepisów ustawowych - art. 21 ust. 1a dodany przez art. 15 pkt 12 lit. b) ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.00.12.136),

17 wprowadziła możliwość upoważnienia dyrektora PZD (pracownika jednostki organizacyjnej) do wydawania decyzji w imieniu Zarządu Powiatu (zarządcy drogi), a nie w imieniu Powiatowego Zarządu Dróg (jednostki organizacyjnej).

18 Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko i argumentację zaprezentowane w skarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

20 Skarga okazała się nieuzasadniona.

21 Skarżąca trafnie dostrzega, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 roku (nr [...]) została zredagowana w sposób mogący usprawiedliwiać zarzut naruszenia art. 107 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks

22 postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm.); decyzja nie zawiera wyraźnego oznaczenia organu administracji publicznej, od którego pochodzi. Brak jest jednak podstaw do przyjmowania stanowiska, że ta dostrzeżona niewłaściwa redakcja decyzji przesądza o jej wydaniu z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 §1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

23 Wbrew argumentacji zawartej w skardze nie jest tak, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 roku (nr [...]) "nie zawiera żadnych danych pozwalających na zidentyfikowanie organu, który ją wydał".

24 Kwestionowana decyzja, zgodnie z art. 107 §1 pkt 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz wskazaniem stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do jej wydania. Z treści tego zapisu jednoznacznie wynika, że decyzję z dnia [...] lipca 2014 roku (nr [...]) podpisał G. K. - dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg

25 w K. z upoważnienia Zarządu Powiatu. W podstawach prawnych wydania decyzji wskazana została uchwała Zarząd Powiatu K. z dnia [...] lipca 1999 roku nr [...] w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego Powiatowego Zarządu Dróg.

26 Z treści tej uchwały wynika, że dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w K. , w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi, wydaje decyzje z upoważnienia Zarządu Powiatu i w jego imieniu.

27 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bez naruszenia art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przyjęło ustalenia faktyczne, co do tego, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 roku (nr [...]) "została wydana

28 na papierze firmowym Powiatowego Zarządu Dróg w K. ".

29 Wbrew sugestiom zawartym w skardze, uznać należy, że "opisy/zapisy w nagłówku, czy stopce pisma/decyzji" nie pełnią funkcji oznaczenia organu wydającego decyzję. "Opisy/zapisy w nagłówku, czy stopce pisma/decyzji" wskazują jednostkę organizacyjną, zasoby osobowo/techniczne obsługujące organ – Zarząd Powiatu K. , w zakresie załatwiania spraw dotyczących zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia powiązanej z takim zajęciem opłaty. Dane jednostki organizacyjnej, która sprawuje obsługę Zarządu Powiatu, pełnią funkcję i wskazują "adres dla doręczeń". W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że ustalenia przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszają przepisy postępowania, bo organ nie uznał, że "opisy/zapisy w nagłówku, czy stopce pisma/decyzji" nie są danymi, które identyfikują organ wydający decyzję. Stanowisko organu jest logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego.

30 Na podstawie treści pieczątki osoby podpisanej pod decyzją oraz po lekturze treści aktów wskazanych w podstawach prawnych decyzji (zmienionego regulaminu organizacyjnego Powiatowego Zarządu Dróg w K. ) można/da się jednoznacznie ustalić, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 roku (nr [...]) została wydana przez Zarząd Powiatu K., czyli przez zarządcę drogi w rozumieniu art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 260 ze zm.).

31 Z powyższych względów Sąd uznaje, że naruszenie art. 107 §1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wyczerpuje się co najwyżej w sferze niewłaściwej redakcji dokumentu, ale nie oznacza naruszenia właściwości, czy też rażącego naruszenia prawa. Analiza treści decyzji z dnia [...] lipca 2014 roku (nr [...]) pozwala jednoznacznie ustalić organ, który ją wydał.

32 Nieuzasadnione są zarzuty, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 roku (nr [...]) została wydana przez osobę, która nie dysponowała prawidłowym upoważnieniem.

33 Zgodnie uchwałą Rady Powiatu K. Nr [...] z dnia [...] marca 1999 roku w sprawie uchwalenia statutu Powiatu K. obowiązującą na dzień udzielenia upoważnienia (Dziennik Urzędowy Województwa W. z dnia 12 kwietnia 1999 roku Nr 16, poz. 271) do podjęcia uchwały przez Zarząd Powiatu K. wymagane było kworum co najmniej połowy "ustawowego składu" Zarządu (§59 ust.1

34 w związku z §10 ust. 1 statutu Powiatu K.). Zarząd Powiatu liczył wówczas sześciu członków (§52 statutu Powiatu K. ). Podpis na uchwale złożyli "wszyscy członkowie zarządu", którzy brali udział w posiedzeniu Zarządu i wydaniu uchwały

35 (§59 pkt 3 statutu Powiatu K. ).

36 Wbrew twierdzeniom skargi możliwa jest identyfikacja podpisów pod uchwałą Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 1999 roku nr [...] (upoważnienie).

37 W protokole posiedzenia Zarządu Powiatu K. z dnia [...] lipca 1999 roku wskazani zostali z imienia i nazwiska członkowie zarządu uczestniczący w

38 posiedzeniu, na którym została podjęta między innymi uchwała nr [...] oraz uchwała nr [...]. Protokołu z posiedzenia Zarządu wskazuje, że udział w posiedzeniu brało pięciu członków Zarządu Powiatu. Uchwała dotycząca

39 upoważnienia dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. do wydawania decyzji zawiera pięć podpisów. Analiza i porównanie treści protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z treścią uchwały nr [...] oraz uchwały nr [...] potwierdza, że G. K. - dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w K. od dnia [...] lipca 1999 roku dysponował upoważnieniem do wydawania decyzji w imieniu Zarządu Powiatu K. w zakresie spraw dotyczących zarządzania drogami powiatowymi.

40 Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na zarzuty dotyczące zmian w prawie po dacie udzielenia G. K. upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu Zarządu Powiatu K. w zakresie spraw dotyczących zarządzania drogami powiatowymi.

41 Nieuzasadnione jest stanowisko, że do dnia wejścia w życie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych brak było podstaw/możliwości do upoważniania pracowników zarządu drogi do wydawania decyzji w imieniu zarządcy drogi.

42 Ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego, od dnia 23 października

43 1987 roku, przewiduje możliwość realizacji władztwa administracyjnego w zakresie wydawania decyzji przy wykorzystaniu instytucji dekoncentracji zadań (art. 268a

44 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego).

45 Na dzień [...] lipca 1999 roku, tj. dzień podjęcia uchwały Nr [...] (upoważnienie), przepis art. 268a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego obowiązywał w następującym brzmieniu "Organ administracji publicznej może w

46 formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń".

47 Zarządcą dróg powiatowych na dzień udzielenia upoważnienia był zarząd powiatu - art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 1985r. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Do zadań zarząd powiatu należało wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz pobieranie opłat (art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Natomiast zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku

48 o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 1998r. Nr 91, poz. 578) zarząd wykonywał

49 zadania powiatu, między innymi, przy pomocy jednostek organizacyjnych powiatu. Zgodnie z ustawą organizacja i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych powiatu miały być określane regulaminem organizacyjnym uchwalonym przez zarząd powiatu (art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu).

50 Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych jest czynnością organu

51 o charakterze wewnętrznym. Stąd upoważnienia nie doręcza się stronie postępowania

52 i nie musi ono znajdować w aktach postępowania (porównaj wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 roku o sygn. akt I FSK 1154/16). Jest to kwestia, która może być określona regulaminem organizacyjnym (porównaj wyrok NSA z dnia 30 października 2018 roku

53 o sygn. akt I FSK 1712/16).

54 W okolicznościach kontrolowanej sprawy Zarząd Powiatu K., uchwałą

55 Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 roku, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) ustalił regulamin organizacyjny Powiatowego Zarządu Dróg w K. . Z kolei na mocy uchwały

56 z dnia [...] lipca 1999 roku Nr [...] w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego Powiatowego Zarządu Dróg w K. do regulaminu organizacyjnego dodany został §7 pkt 7, w którym zapisano, że do zakresu działania dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. należy "Wydawanie decyzji z upoważnienia Zarządu Powiatu w jego imieniu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi".

57 Zarząd Powiatu K. , jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 §2 pkt 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w ramach powierzonego mu władztwa organizacyjnego (art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu) mógł rozstrzygać o udzieleniu przedstawicielstwa do wydawania decyzji administracyjnych (art. 268a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego) pracownikowi obsługującemu ten organ (art. 33 ustawy o samorządzie powiatu). Oświadczenie woli organu o udzieleniu upoważnienia do wydawania decyzji zostało dokonane w formie pisemnej i określało zakres działań objętych upoważnieniem. Z treści uchwały z dnia

58 [...] lipca 1999 roku Nr [...] oraz treści uchwały z dnia [...] lipca 1999 roku Nr [...] jednoznacznie wynika, że skutki oświadczenia miały charakter czynności wewnętrznej i nie powodowały utraty kompetencji do wydawania decyzji przez Zarząd Powiatu K. .

59 Upoważnienie udzielone G. K. zachowało moc prawną po zmianie treści art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych dokonanej na mocy art. 15 pkt 12 lit. a) i lit. b) ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.00.12.136).

60 Upoważnienie udzielone na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) oraz §7 pkt 7 regulaminu organizacyjnego PZD w K. spełnia wymagania określone przepisem art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Z upoważnienia korzysta pracownik

61 jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi i ma ono ustalony zakres, dotyczy wydawania decyzji administracyjnych w imieniu zarządcy drogi. Tym samym brak jest podstaw do formułowania oceny, że upoważnienie wygasło na skutek wejścia w życie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Z kolei brak powołania w podstawach prawnych upoważnienia przepisu art. 21 ust.1a ustawy o drogach publicznych wynika

62 z tego, że przepis wszedł w życie już po udzieleniu upoważnienia, co nie wpływa na ważność tej czynności.

63 Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.