Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 października 2016 r., I SAB/Ol 10/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 października 2016 r., I SAB/Ol 10/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Specjalnej Strefy Ekonomicznej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010 I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zwrotu nadpłaty podatku od nieruchomości za lata 2006-2010, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania opisanego w punkcie I miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wójta Gminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu nadpłaty podatku od nieruchomości za lata 2006-2010, w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi, IV. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych); V. w pozostałym zakresie skargę oddala, VI. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 I SAB/OI 10/16

3 Uzasadnienie

4 Skarżąca dnia 21 kwietnia 2010r. wystąpiła do Wójta Gminy o zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. Decyzją z dnia 29 lipca 2010r. Wójt Gminy odmówił stwierdzenia nadpłaty podatku. Organ odwoławczy decyzją z dnia 30 listopada 2010r. uchylił powyższą decyzję.

5 Do tej pory nie została wydana decyzja w przedmiocie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. Równolegle toczyło się postępowanie w przedmiocie określenia podatku od nieruchomości za lata 2006-2010.

6 Decyzją z dnia 11 marca 2016r., nr "[...]" SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy w przedmiocie określenia podatku od nieruchomości za lata 2006-2010 i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ wskazał, że korekta deklaracji nie wywołuje automatycznie skutku materialnoprawnego. Czy wejdzie ona do obrotu prawnego zależy od akceptacji organu podatkowego. Ponadto Organ powołał się na treść art. 59 § 1 pk1 O.p. i zakaz orzekania po upływie terminu przedawnienia.

7 W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła ponaglenie. SKO uznało ponaglenie za nieuzasadnione.

8 Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r., skarżąca Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010.

9 W skardze zarzucono naruszenie art. 125 O. p., art. 139 O.p. przez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania i uchybianie ustawowym terminom do załatwienia sprawy.

10 Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010, w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010, stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania opisanego w punkcie I miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny w wysokości 10-krotnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, stwierdzenie istnienia nadpłaty zgodnie ze złożoną korektą deklaracji.

11 W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w przedmiocie określenia podatku od nieruchomości za lata 2006-2010.

12 W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska przyznał, że toczył się spór w przedmiocie określenia podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. Merytorycznie spór ten nie został rozstrzygnięty. Wskazał, że po zwrocie akt wydana zostanie decyzja w przedmiocie zwrotu nadpłaty w podatku za sporne lata.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

14 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

15 Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

16 Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a..

17 W kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 141 O.p., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 139 O.p., stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła ponaglenie. SKO uznało ponaglenie za nieuzasadnione.

18 Wniosek o stwierdzenie nadpłaty wpłynął do Organu 21 kwietnia 2010r. Organ I instancji zwlekał z wydaniem decyzji o zwrot nadpłaty do czasu rozstrzygnięcia sprawy w sprawie określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. Decyzją z dnia 11 marca 2016r., nr "[...]" z dnia 11 marca 2016r. SKO uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ wskazał, że korekta deklaracji nie wywołuje automatycznie skutku materialnoprawnego. Czy wejdzie ona do obrotu prawnego zależy od akceptacji organu podatkowego. Ponadto organ powołał się na treść art. 59 § 1 pk1 O.p., zakaz orzekania po upływie terminu przedawnienia.

19 Przypomnieć należy, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238).

20 Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 2854/13, orzeczenie sądu w zakresie przewlekłości postępowania ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt przewlekłego postępowania.

21 Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Przy ocenie zwłoki organu nie można też abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości. Przewlekłość postępowania będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach, wbrew zasadzie szybkości postępowania, oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. W punkcie wyjścia przypomnieć należy, że realizacja ogólnej zasady szybkości postępowania podatkowego (art. 125 § 1 O.p.), jest gwarantowana przepisami określającymi termin załatwienia sprawy, to jest: normami zawartymi w art. 139 O.p. Zgodnie z § 1 tego przepisu załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 140 § 1 O.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

22 W niniejszej sprawie przedmiot skargi określono jako "przewlekłość postępowania". Termin ten wprowadzony został do postępowania sądowoadministracyjnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.), a także do postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 k.p.a.). Ustawodawca nie dokonał jednak stosownych zmian w Ordynacji podatkowej, w której nadal mowa jest (art. 141 § 1 O.p.) o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie, a więc bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Nie ma tu zatem instytucji dyscyplinującej działania organów z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnotować jednak należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania; na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi bądź umorzenia postępowania sądowego (postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013/1/7).

23 Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy. Postępowanie wszczęte zostało wnioskiem strony z 21 kwietnia 2010 r. i do tej pory nie zostało zakończone. W związku z tym zaistniały przesłanki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy sprawy zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010. Stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania opisanego w punkcie I miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zobowiązał Wójta Gminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu nadpłaty podatku od nieruchomości za lata 2006-2010, w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi. Wymierzył Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie 500 zł. W pozostałym zakresie skargę oddalił. Rozstrzygnięcie merytoryczne sporu należy do Organu, a nie do Sądu. W sprawie sporny jest stan faktyczny. Nie został on rozstrzygnięty w sprawie podatkowej, gdyż SKO wydało orzeczenie o charakterze procesowym. Nie ma żadnego usprawiedliwienia dla zwłoki w załatwieniu tej sprawy. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 1164/14: "Organ, który z wydaniem decyzji zwleka 10 miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego, dopuszcza się rażącej bezczynności, jeśli nie potrafi przedstawić poważnych przyczyn tak długiego czasu trwania postępowania." W realiach przedmiotowej sprawy należało uznać, że pomimo okoliczności wskazywanych przez organ, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

24 W rozpoznawanej sprawie Sąd nie oceniał przebiegu postępowania w przedmiocie określenia podatku od nieruchomości za lata 2006-2010, a postępowanie w przedmiocie zwrotu nadpłaty podatku. Oba postępowania toczyły się równolegle. W rzeczywistości wystarczyłoby prowadzić postępowanie w przedmiocie nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2006-2010.

25 W przypadku zakwestionowania prawidłowości skorygowanej deklaracji podatkowej złożonej wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty, zgodnie z art. 75 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), organ podatkowy nie ma obowiązku przed rozpatrzeniem tego wniosku wszczynać w każdej sprawie postępowania celem określenia wysokości zobowiązania podatkowego, o którym mowa w art. 21 § 3 wymienionej ustawy (uchwała NSA z dnia 27 stycznia 2014r, sygn. akt II FPS 5/13 ).

26 Jedyną regulacją prawną dotyczącą łącznie postępowania w sprawie nadpłaty i postępowania w przedmiocie wysokości zobowiązania podatkowego oraz dopuszczalności równoczesnego prowadzenia tych postępowań jest przepis art. 79 § 1 O.p. Na podstawie art. 79 § 1 O.p. postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty nie może zostać wszczęte w czasie trwania postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej oraz w okresie między zakończeniem kontroli a wszczęciem postępowania – w zakresie zobowiązań podatkowych, których dotyczy postępowanie lub kontrola.

27 Z treści przytoczonego unormowania wynika więc zakaz wszczynania i prowadzenia postępowania w sprawie nadpłaty w czasie trwania postępowania podatkowego i kontroli podatkowej oraz – a contrario – dopuszczalność wszczynania i prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania podatkowego w czasie trwania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty.

28 W treści uchwały NSA wskazał, że jeżeli w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty zostanie wszczęte postępowanie podatkowe, to, jak już wcześniej uzasadniono, przedmiot rozstrzygnięć tych postępowań będzie nietożsamy, natomiast rozstrzygnięcie dotyczące zobowiązania podatkowego powinno zostać uwzględnione w następnej w stosunku do niego decyzji w przedmiocie nadpłaty, ponieważ dotyczą one tego samego okresu podatkowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 XII 2007r., II FSK 1242/06, z dnia 18 XI 2008r., II FSK 1205/07, z dnia 20 III 2009r., II FSK 1893/07, z dnia 10 XII 2010r., II FSK 1412/09, z dnia 29 XI 2011r., II FSK 1102/10, z dnia 20 I 2012r., II FSK 1359/10, z dnia 14 IX 2012r., II FSK 296/11, z dnia 14 II 2013r., II FSK 279/12, z dnia 28 III 2013r., II FSK 1558/11 - https://cbois.nsa.gov.pl).

29 Organ miał prawo zakwestionować korektę deklaracji podatkowej. Brak jest usprawiedliwienia do prowadzenia tego postępowania przez tak długi okres czasu.

30 Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500,00 zł uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym jest wymierzenie sankcji za prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Mając zaś na względzie wychowawczą funkcję tej grzywny uznano, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia zaniechań organu. Mając na uwadze przedstawione okoliczności i rozważania prawne, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200, 205 i 209 p.p.s.a.