Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2009 r., II SA/Ol 955/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2009 r., II SA/Ol 955/09

Sentencja

1 Dnia 17 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 5617 zł (pięć tysięcy sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia "[...]" Spółka A wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w "[...]" o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia dziewięciu tablic reklamowych na okres od dnia "[...]" do dnia "[...]" w pasach drogowych ulic: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" na terenie "[...]".

3 Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" – Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w "[...]" zezwolił Spółce A na zajęcie pasa drogowego ulic: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" na terenie "[...]" na okres od dnia "[...]" do dnia "[...]" za opłatą w wysokości "[...]".

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" stwierdziło nieważność powyższej decyzji. Wskazano, że na dzień "[...]" organ zezwalający dysponował wszelkimi danymi, aby ustalić powierzchnię reklamy w sposób prawidłowy, albowiem w aktach sprawy znajdował się szkic reklamy z podaniem jej wymiarów (w tym elementów konstrukcyjnych). Podniesiono, że organ zezwalający winien był w oparciu o te dane wydać zezwolenie obejmujące przy ustaleniu opłaty również elementy konstrukcyjne.

5 Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor MZDiM w "[...]", działając na podstawie art. 19 ust. 1 i 5, art. 21 ust. 1a w zw. z art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1,3,6,11,13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), Uchwały Nr "[...]" Rady Miasta "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie Miasta "[...]" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zezwolił Spółce A (po zmianie formy organizacyjno-prawnej) na zajęcie pasa drogowego ulic: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" na terenie "[...]" w okresie od dnia "[...]" do dnia "[...]" celem umieszczenia reklam o zmiennej treści, o ogólnej powierzchni "[...]" m2, za opłatą w kwocie "[...]". W uzasadnieniu decyzji m.in. określił warunki zajęcia pasa drogowego oraz podał sposób obliczenia opłaty wskazując, że do obliczenia powierzchni reklamy należało, zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, uwzględnić jej elementy konstrukcyjne.

6 Od powyższej decyzji w części dotyczącej wysokości opłaty odwołała się Spółka A wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie. Wydanej decyzji zarzuciła rażące nausznie prawa, tj. art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wykładni art. 46 ust. 6 w zw z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Zakwestionowała powołanie się przez organ na ustalenia wynikające z decyzji Kolegium o stwierdzeniu nieważności poprzedniego zezwolenia. Wywiodła, iż za powierzchnię reklamy należało przyjąć jedynie rzut poziomy urządzenia. Zakwestionowała również sposób obliczenia powierzchni reklamy, który sprowadza się faktycznie do ustalenia objętości reklamy, a za bezpodstawne uznała przy tym doliczenie do jej powierzchni elementów konstrukcyjnych. Powołała się także na praktykę innych zarządców drogi, którzy wydając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę pomijają elementy konstrukcyjne.

7 Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazało art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Argumentując rozstrzygnięcie wskazało, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym w myśl ust. 2 pkt 3 powołanego przepisu, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Natomiast stosownie do art. 40 ust. 3 powyższej ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.· Zgodnie zaś z ust. 6 art. 40 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Podniosło, iż analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym projekty graficzne i plany konstrukcji reklam, pozwoliła na jednoznaczne ustalenie całej powierzchni reklam i w tym zakresie organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowe wnioskowanie i obliczenia, co znalazło odzwierciedlenie w zakwestionowanej decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi konkludowało, iż za powierzchnię reklamy - w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych - należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, decydować, zatem powinna łączna (dwu lub wielostronna) powierzchnia, którą informacje te w sumie zajmują. Przytoczyło również treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009r. (sygn. akt II GSK 811/08), w którym stwierdzono, że: zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych.

8 Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka A żądając jej uchylenia. Zarzuciła Kolegium dokonanie wadliwej wykładni i zastosowania zarówno legalnej definicji reklamy, jak też art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Podniosła, iż gdyby przyjąć ścisłą, literalną wykładnię powyższego przepisu, można by wnioskować, iż rzutem powierzchni reklamy jest lina, słup w postaci nośnika oraz mocowania w postaci prętów płaskowników i kątowników. Dlatego też interpretacja przepisu zaprezentowana przez organ jest sprzeczna z faktem, że opłatę pobiera się od rzutu poziomego powierzchni reklamy, natomiast organ zmierzył powierzchnię elementów konstrukcyjnych nośnika reklamy, co świadczy o błędnej wykładni art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji o naruszeniu zasady praworządności i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa. Podniosła, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2007r. (sygn. akt III SA/Wr 31/07), iż powierzchnią reklamy jest wyłącznie powierzchnia treści reklamowej, a nie powierzchnia jej nośnika. Dlatego też za powierzchnię reklamy - w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych - należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Dodała, iż tylko taka wykładnia jest spójna, logiczna i zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawa.

9 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wskazało, iż dwukrotne umieszczenie w przepisie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych zwrotu "powierzchnia" oznacza, że przy obliczeniu powierzchni reklamy nie można stosować rzutu poziomego reklamy. Skoro zaś przepis odsyła do powierzchni reklamy, a nie powierzchni rzutu poziomego reklamy, to w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zawarta w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, która nie ogranicza pojęcia jedynie do nośnika informacji wizualnej, ale uwzględnia w reklamie także elementy konstrukcyjne i zamocowania.

10 Na rozprawie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 10 grudnia 2009r. pełnomocnik skarżącej w całości podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Dodatkowo zarzucił, że organy nie ustaliły czy wskazane we wniosku reklamy znajdują się w pasie drogowym i dodał, że Spółka nie posiada wiedzy dotyczącej usytuowania reklam w pasie drogowym, bowiem mapy znajdujące się w aktach administracyjnych wskazują jedynie na miejsca ustawienia reklam, a nie określają granic pasa drogowego, co jest konieczne do nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

12 Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

13 W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną – art. 134 p.p.s.a.

14 W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

15 Na wstępie wskazać należy, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać prawidłowe ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie - stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – m.in. poprzez wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem brak ustaleń w oparciu o znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dowody, powoduje brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co prowadzi do naruszenia art. 7 k.p.a. Natomiast nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego uchybia przepisowi art. 77 § 1 k.p.a. Nie wyjaśnienie wszystkich wątpliwości i okoliczności mających istotne znaczenie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

16 Trzeba również zauważyć, że decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że jej uzasadnienie powyższych wymogów nie spełnia. Bowiem w sytuacji, gdy organ w decyzji nie wskazuje podstaw faktycznych oraz potwierdzających je dowodów, adresat decyzji, a także Sąd w toku sądowej kontroli decyzji nie są w stanie ocenić czy działanie organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, było zgodne z prawem.

17 Przechodząc do meritum, ocenie Sądu poddana została decyzja utrzymująca w mocy decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia reklam i nakładającą obowiązek uiszczenia opłaty z tego tytułu. Zatem jedną z podstawowych kwestii, którą należało przesądzić w pierwszej kolejności, było ustalenie, czy doszło w ogóle do zajęcia pasa drogowego. O tym co należy rozumieć pod pojęciem pasa drogowego mówi art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zawierający ustawą definicję pasa drogowego. Według tej definicji, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

18 W przekazanych Sądowi administracyjnych aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek mapy geodezyjnej, na której zaznaczone byłyby linie graniczne pasa drogowego wraz z zaznaczonym miejscem usytuowania reklam. Oparcie się w tym zakresie wyłącznie na wniosku skarżącej w którym podaje ona, że reklamy umieszczone są w pasie drogowym drogi gminnej, wojewódzkiej, czy też krajowej jest niewystarczające. Nie pozwala bowiem na stwierdzenie, czy tablice reklamowe faktycznie znajdowały się w obrębie pasa drogowego, czy też jedynie na działce sąsiadującej z tym pasem drogowym. Odpowiedzi na powyższe pytanie nie udzielają również znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy kopie map zasadniczych terenów złożone przez skarżącą , na których zaznaczono reklamy, bowiem nie wynika z nich jednoznacznie, czy zaznaczono na nich granice pasa drogowego. Na potrzebę gromadzenia tego rodzaju dokumentacji wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie. I tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2008r. (sygn. akt II GSK 68/08; publ. Lex nr 489107) uznał, że w sytuacji, gdy zainteresowany kwestionuje fakt zajęcia, może on zostać bez żadnych wątpliwości ustalony wyłącznie w oparciu o urzędowy dokument geodezyjny określający zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak też kolizję z tymi liniami umieszczonych w pasie drogowym reklam. Wynika to z definicji pasa drogowego jako wydzielonego liniami granicznymi gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy). Brak tych ustaleń w aktach sprawy skutkuje koniecznością uznania decyzji za nieprawidłową i wydaną z naruszeniem prawa. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 września 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 840/08 (publ. Lex nr 516219) wskazał, że dowód na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę całkowicie podziela przedstawione powyżej stanowiska. Wskazane braki w zebranym materiale dowodowym ( brak map z zaznaczonym przebiegiem granic pasa drogowego) uniemożliwia w niniejszej sprawie jednoznaczne stwierdzenie, że reklamy skarżącej zajmowały pas drogowy, co jest warunkiem sine qua non właściwego rozstrzygnięcia sprawy.

19 Z tej przyczyny, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uzupełnić materiał dowodowy w taki sposób, który pozwoli potwierdzić lub wykluczyć zajęcie pasa drogowego przez reklamy skarżącej. W tym celu organ może rozważyć zasadność skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a.

20 Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego dokonania przez organy wadliwej wykładni art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji podważającego prawidłowość dokonania pomiaru powierzchni reklam wskazać należy, że powyższe zagadnienie nabierze w sprawie istotnego znaczenia dopiero w przypadku ustalenia, że tablice reklamowe rzeczywiście znajdowały się w obrębie pasa drogowego. Zatem odnoszenie się do tego zarzutu skargi byłoby przedwczesne.

21 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skargę uwzględnił. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku, zaś o kosztach postępowania sądowego w kwocie 5617 zł, obejmujących uiszczony wpis od skargi w wysokości 2000 zł, jak też wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 3600 zł (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – Dz. U. z 2002r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwotę 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.

22 -----------------------

23 7