Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 października 2013 r., II SA/Ol 784/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 października 2013 r., II SA/Ol 784/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Spółki A o zmianę zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia "[...]" Spółka złożyła wniosek o zmianę załącznika do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" udzielającej spółce zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, poprzez zmianę nazwy lokalu znajdującego się pod pozycją nr "[...]" załącznika, tj:

3 - dotychczasowa nazwa lokalu: Zakład A,

4 - nowe brzmienie nazwy lokalu: Zakład B. W toku postępowania ustalono, że Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z dnia "[...]" udzielił skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa na okres 6 lat. Jednakże decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej cofnął w całości to zezwolenie. Od decyzji tej Spółka wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej zawiesił postępowanie odwoławcze. Wskazano, że zgodnie z art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej jako: O.p.), gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podniesiono, że decyzją z dnia "[...]" Dyrektor izby Celnej cofnął zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 212 O.p. organ podatkowy, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia jej stronie, tj. od "[...]". Wobec zaś braku zezwolenia, którego dotyczył wniosek, organ nie może dokonać jego zmiany. Przestał bowiem istnieć – w znaczeniu materialno prawnym - przedmiot postępowania. Wprawdzie decyzja o cofnięciu zezwolenia jest nieostateczna, lecz z momentem doręczenia jej stronie stała się wykonalna, a wykonalność powinna polegać na powstrzymaniu się podmiotu od prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wskazano bowiem, że zgodnie z art. 239a O.p. decyzja nieostateczna nakładająca ma stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie podlega wykonaniu, chyba ze decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazano, ze katalog obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej zawarty jest w art. 2 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analizując wskazane przepisy organ uznał, że decyzja cofająca zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie nakłada wprost obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśniono przy tym, że wykonalność decyzji odnosi się do kwestii przymusowego jej egzekwowania, czyli ustalenia że decyzja może stanowić tytuł egzekucyjny. Ponadto wskazano, że w niniejszej sprawie istotna jest kwestia związania organu decyzją. Zgodnie bowiem z art. 212 O.p. zdanie pierwsze, organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. W odróżnieniu od sformułowanej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji ostatecznej wskazana norma prawna - statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji - dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach, a zatem odnosi się także do decyzji nieostatecznej. Z chwilą zatem doręczenia Spółce decyzji o cofnięciu zezwolenia weszła ona do obrotu prawnego i od tego dnia związała Dyrektora Izby Celnej ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym - w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym, w tym również w zwyczajnym trybie weryfikacji - w postępowaniu odwoławczym. Związanie organu oznacza, że nie może on treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony pominąć, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Organ musi uwzględniać zatem skutki prawne, jakie wynikają z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć. Zatem orzekając odnośnie wniosku strony skarżącej organ był związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W tej sytuacji zaistniała formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia, skoro zostało ono cofnięte. W związku z tym odmówiono wszczęcia postępowania.

5 Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółka A. Zarzuciła naruszenie art. 212 O.p w zw. z art. 210 §1 O.p. poprzez błędne uznanie, że zasada związania organu wydaną nieostateczną decyzją o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych sprzeciwia się wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany tego zezwolenia pomimo, że postępowanie to stanowi odrębną sprawę, w której uległy zmianie istotne elementy, charakteryzujące poprzednio wydaną decyzję o cofnięciu zezwolenia. Podniesiono także, że organ naruszył art. 120 O.p. w zw. z art. 128 O.p., gdyż nie uwzględnił istniejącego w obrocie prawnym uprawienia strony w postaci zezwolenia z dnia "[...]", bezprawnie uznał ten akt za nieistniejący oraz mylnie przyjął, że postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia jest bezprzedmiotowe. Żaląca się zarzuciła ponadto naruszenie art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zignorowanie mocy wiążącej ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", a dodatkowo także stanu prawnego oraz praw nabytych powstałych na mocy tej decyzji, wskutek mylnego uznania, że nieostateczna decyzja cofająca może wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję zezwalająca. Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wszczęcie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych.

6 Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podkreślając że rozpatrując wniosek Spółki z dnia "[...]" organ był związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z dnia "[...]", gdyż nie została ona zmieniona, ani uchylona. Wskazano, że organ jest władny orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, co oznacza ze musi istnieć zdefiniowany w przepisach prawa przedmiot postępowania, którym jest konkretna sprawa. Rozstrzygając sprawę organ stwierdza lub kształtuje pozycję prawną strony. Jeśli obowiązujące przepisy prawa podatkowego i okoliczności sprawy uniemożliwiają ukształtowanie takiej pozycji strony, nie ma sprawy podatkowej. Brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oznacza, że nie można w takiej sprawie prowadzić postępowania administracyjnego. Skoro zatem wystąpiła formalna przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia z dnia "[...]", wniosek Spółki nie mógł wywołać zamierzonego skutku prawnego. Ponadto powołując się na kształtującą się linię orzeczniczą sądów administracyjnych odnośnie wykonalności nieostatecznej decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, organ zobligowany był odmówić wszczęcia postępowania, stosownie do art. 165a § 1 O.p. Wskazano ponadto, że nie doszło do naruszenia art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem regulacja ta nie stanowiła podstawy prawnej

7 zaskarżonego postanowienia.

8 Na powyższe postanowienie skargę do tut. Sądu wniosła Spółka A, zarzucając naruszenie przepisów Ordynacji podatkowej, Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o grach hazardowych oraz żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniesiono, że organ naruszył art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 128 O.p. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009r o grach hazardowych, gdyż zignorował moc wiążącą ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", udzielającej Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, jak również zignorował stan prawny oraz prawa nabyte strony powstałe i trwające na mocy udzielonego zezwolenia. Organ niezasadnie bowiem przyjął, że przedmiotowe zezwolenie w znaczeniu materialnym nie istnieje, gdyż wydana została nieostateczna decyzja o cofnięciu tego zezwolenia, co skutkuje w ocenie organu brakiem przedmiotu postępowania w sprawie. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ dokonał błędnej wykładni art. 212 O.p.. Mylnie bowiem uznano, że związanie organu wydaną przez siebie nieostateczną decyzją podatkową cofającą zezwolenie - oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji i niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego - oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję. Skarżąca podniosła, że prawidłowa wykładnia art. 212 O.p. wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw. Na poparcie swoich zarzutów skarżąca przytoczyła szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne, a także poglądy wyrażane w doktrynie.

9 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

11 Sądy administracyjne, na mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może zatem nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

12 Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna.

13 Zgodnie z art. 165a § 1 O.p. gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą, stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

14 Użyte w cytowanym przepisie wyrażenie "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" należy wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania a w konsekwencji - merytorycznemu rozpoznaniu sprawy – sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego i przeszkody te istnieją już w dacie złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę.

15 W niniejszej sprawie skarżąca złożyła w dniu "[...]’ (data wpływu podania do organu) wniosek o zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jednakże w dniu "[...]" Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję o cofnięciu przedmiotowego zezwolenia. Decyzja ta została doręczona stronie skarżącej w dniu "[...]". W ustawowym terminie strona złożyła odwołanie od tej decyzji, lecz postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]". Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie zezwolenie zostało cofnięte decyzją wydaną w pierwszej instancji, czyli nieostateczną. Odmawiając wszczęcia postępowania organ powołał się na fakt związania wydaną przez siebie decyzją o cofnięciu zezwolenia, a także na wykonalność tej decyzji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie znaczenie mają jednakże zupełnie inne okoliczności. Należy bowiem wskazać, że zarówno decyzja organu z dnia "[...]", jak i wniosek strony z dnia "[...]" dotyczą tego samego zezwolenia, a mianowicie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]". w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zatem istotną okolicznością jest kwestia ustalenia relacji pomiędzy postępowaniem, którego przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem dotyczącym wniosku strony o zmianę tego zezwolenia oraz możliwości toczenia się przedmiotowych postępowań w tym samym czasie. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2013r. (Sygn. akt II GSK 639/12, dostępny w Internecie) w sensie formalnym (procesowym) postępowania dotyczące cofnięcia pozwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej oraz modyfikacji w zakresie lokalizacji punktów gier stanowią w istocie tożsamą (zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo) sprawę administracyjną. Wszczęcie postępowania w sprawie korekty wykazu punktów gier w takich warunkach procesowych, prowadziłoby do równoległego prowadzenia dwóch postępowań przez ten sam organ, skutkującego w zasadzie zniesieniem tożsamości (jedności) materialno-prawnej sprawy. Ów brak tożsamości sprawy polega na tym, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przed organem pierwszej instancji byłaby treść zezwolenia w wersji pierwotnej, natomiast treścią postępowania odwoławczego byłoby już inne uprawnienie, bowiem zmienione decyzją administracyjną, w zakresie żądanym przez zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tej sytuacji, że pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a postępowaniem dotyczącym korekty punktów gier, o którym mowa w tym zezwoleniu, zachodzi merytoryczny konflikt. Powoduje to, że postępowania te nie mogą się toczyć równolegle. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku takiego zbiegu postępowań pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu o skutkach najdalej idących. Nie jest bowiem dopuszczalne modyfikowanie określonego uprawnienia lub obowiązku, w sytuacji, gdy byt prawny tego uprawnienia (obowiązku) nie został jeszcze ostatecznie przesądzony. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na brak możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia do czasu zakończenia postępowania w sprawie jego cofnięcia. Zgodnie bowiem z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie obydwa postępowania są prowadzone przez ten sam organ.

16 W związku z powyższym stwierdzić należy, że wprawdzie organ powołał się na inne okoliczności, ale zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Istnieje bowiem przeszkoda do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, skoro toczy się postępowanie w sprawie cofnięcia tego zezwolenia, a zatem – jak wskazano wyżej - w tej samej sprawie administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia, że w sprawie cofnięcia zezwolenia nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Wprawdzie postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zawieszone, ale nie ulega wątpliwości, że postępowanie to zostało wszczęte i nie jest jeszcze zakończone. Nie ma zatem możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony złożony w niniejszej sprawie.

17 Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić