Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 czerwca 2014 r., II SA/Lu 863/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 czerwca 2014 r., II SA/Lu 863/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zastrzeżenia do uproszczonego planu urządzania lasu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. J. 200 (dwieście) złotych zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Starosty H. przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w H., w sprawie nieuwzględnienia zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu.

3 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w dniach od 1 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w Urzędzie Gminy W. został wyłożony do publicznego wglądu uproszczony plan urządzenia lasu obejmujący zlokalizowane na terenie Gminy W. lasy niestanowiące własności Skarbu Państwa, w tym lasy w obrębie ewidencyjnym S. o powierzchni ogólnej 19,34 ha.

4 W piśmie z dnia ... grudnia 2012 r., skierowanym do Starosty H. za pośrednictwem Wójta Gminy W., K. J., będący właścicielem działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S., zwrócił się o - jak to określił - pozostawienie jego lasu w S. w dotychczasowym miejscu.

5 Na skutek wezwania K. J. do sprecyzowania powyższego pisma, w kolejnych pismach z dnia 23 stycznia 2013 r. oraz z dnia 12 lutego 2013 r. wyjaśnił on, iż wnosi o pozostawienie jego działki w miejscu, które wskazuje mapa ewidencji gruntów wsi S. z 1976 r. oraz utworzona na jej podstawie mapa do ksiąg wieczystych z 1988 r.

6 W piśmie z dnia 6 lutego 2013 r. działający z upoważnienia Starosty H. Geodeta Powiatowy poinformował wnioskodawcę, iż stanowiąca jego własność działka nr [...] o pow. 0,19 ha była objęta wymianą gruntów leśnych wsi S. w 1973 r. zatwierdzoną decyzja z dnia [...] września 1973 r., nr [...], zaś wyrys tej działki złożony w księdze wieczystej wykonano według stanu z tej wymiany gruntów. Działka ta, zdaniem organu, pozostaje do tej pory w niezmienionym położeniu.

7 Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] działający z upoważnienia Starosty H. Zastępca Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w H. ponownie poinformował K. J., iż od czasu wymiany gruntów leśnych wsi S. zatwierdzonej decyzją z dnia [...] września 1973 r. nie nastąpiła żadna zmiana położenia jego działki nr [...] w obrębie S., zaś mapa ewidencyjna gruntów leśnych, utworzona na podstawie tej wymiany, obowiązuje do chwili obecnej.

8 Organ odwoławczy uznał, że ww. pismo K. J. z dnia ... grudnia 2012 r. (oraz kolejne pisma strony) należy traktować jako złożone w trybie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach zastrzeżenia w sprawie wyłożonego w Urzędzie Gminy W. uproszczonego planu urządzenia lasu. Z kolei pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w H. z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], Kolegium uznało za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Stwierdziło bowiem, że pismo to posiada niezbędne elementy do dokonania takiej kwalifikacji, tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, uzasadnienie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

9 Kolegium wskazało, że K. J. odwołał się od powyższej decyzji (pisma) kierując odwołanie do Wojewody L. Odwołanie to zostało następnie przekazane zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., za pośrednictwem Starosty H. Odwołujący zarzucił w nim organowi I instancji uchylenie się od rozpatrzenia jego wniosku. Wyjaśnił, iż działkę leśną nr [...] w obrębie S. nabył w drodze spadku po S. J. W 1988 r. na potrzeby wpisu w księdze wieczystej sporządzono mapę i opis tego gruntu. Mapę wykonano na podstawie mapy ewidencyjnej z 1976 r. Opis zaś uwzględniał dane zawarte w operacie ewidencji gruntów wsi S., wpisane do zasobu składnicy geodezyjnej w 1984 r. pod nr [...]. Odwołujący stwierdził, że zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do uproszczonego planu urządzenia lasu, jego las (działka nr [...]) położony jest przy innej drodze, niż wskazuje to mapa z 1988 r. Dlatego – jak wyjaśnił – wnioskował o pozostawienie jego lasu w dotychczasowym miejscu.

10 Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, za którą przyjęło pismo tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. Organ II instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania zawartych tym piśmie ustaleń. Podkreślił, iż żadna zmiana w operacie geodezyjnym dotyczącym określonej działki nie może nastąpić bez wiedzy jej właściciela. Odwołujący nie wskazał natomiast żadnych zdarzeń, które nastąpiły po 1973 r., a które mogłyby wiązać się ze zmianą danych zawartych w operacie, poza zmianą właściciela działki nr [...]. Fakt, iż geodeta sporządzający w 1988 r. mapkę do ksiąg wieczystych błędnie wskazał datę wydania źródłowej mapy ewidencyjnej gruntów wsi S. jako rok 1976, nie może – w ocenie organu –przesądzać o wadliwości danych zawartych w operacie geodezyjnym, a w konsekwencji w uproszczonym planie zagospodarowania lasu.

11 Ponadto Kolegium podkreśliło, iż w toku postępowania odwoławczego przeprowadziło analizę porównawczą powoływanej przez K. J. mapy z dnia ... sierpnia 1988 r., z mapą gospodarczą lasów obrębu wsi S. sporządzoną do uproszczonego planu zagospodarowania lasu. Obie te mapy obejmują trzy sąsiadujące ze sobą działki (nr [...], nr [...] i nr [...]) i – zdaniem organu - obrazują ich identyczne położenie względem siebie oraz numerację, jak również identycznie odzwierciedlają położenie przedmiotowych działek w terenie.

12 Organ odwoławczy podkreślił, że kwestionowana przez K. J. mapa, załączona do uproszczonego planu urządzenia lasu, została sporządzona, na zlecenie Starosty, przez niezależną jednostkę dysponującą wyspecjalizowaną wiedzą fachową i środkami technicznymi. Ewentualne wady map sporządzanych na potrzeby planu nie wywołują zaś skutków prawnych w sferze własności gruntów leśnych. Jeżeli wady te wynikają z błędnych danych zawartych w operacie ewidencji gruntów, to – zdaniem Kolegium – powinny być wyeliminowane w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

13 Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. J. Skarżący ponownie zakwestionował prawidłowość mapy stanowiącej załącznik wyłożonego do wglądu w Urzędzie Gminy W. projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, obejmującego zlokalizowane w tej gminie lasy niestanowiące własności Skarbu Państwa. Wskazał na brak spójności tej mapy w zakresie położenia działki nr ewid. [...] w stosunku do posiadanej przez niego mapy z 1988 r. oraz mapy ewidencyjnej z 1976 r. Podkreślił, że według jego wiedzy, las stanowiący jego własność graniczy z trzech stron z lasami państwowymi, a nie z lasem państwowym i prywatnym, zaś wymieniony w planie, jako właściciel działki nr [...], M. F., nie jest jego sąsiadem.

14 Skarżący stwierdził, że mapa załączona do planu jest "nieprawomocna", gdyż została przez niego zakwestionowana, zaś "prawomocna" pozostaje mapa z 1976 r., na podstawie której sporządzono mapę do ksiąg wieczystych z 1988 r. Jego zdaniem organ odwoławczy nie dokonał należytego porównania tych map oraz nie uwzględnił faktu, iż jako właściciel działki nr [...] nie zgadza się na "przeniesienie w inne miejsce" zlokalizowanego na niej lasu. Skarżący podtrzymał żądanie pozostawienia jego lasu w miejscu, które wskazują mapy z 1976 r. i z 1988 r. Ponadto wniósł o doprowadzenie zgodności mapy załączonej do planu z tymi mapami.

15 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

17 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie.

18 Rozpoznając sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga K. J. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

19 Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) na zlecenie starosty, dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych, sporządzany jest uproszony plan urządzenia lasu (ust. 1 pkt 2). Projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego (ust. 4). W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków (ust. 5).

20 Wadliwość zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. wynika z dokonania przez ten organ błędnej oceny charakteru pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii , Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w H. – działającego z upoważnienia Starosty H. – z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], skutkującej bezpodstawnym uznaniem go za decyzję Starosty H., podjętą na podstawie powołanego wyżej art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, w sprawie zastrzeżeń K. J. do wyłożonego w Urzędzie Gminy W. uproszczonego planu urządzenia lasu, obejmującego jego działkę nr ewid. [...], położoną w obrębie S..

21 Stosownie do art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl zaś art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

22 Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. A. Wróbel [w:] . M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wydanie 4, Warszawa 2011, s. 646, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, publ. ONSA 1981, nr 2, poz. 91).

23 Analiza treści pisma organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. nie pozostawia wątpliwości, iż – wbrew przekonaniu Kolegium – nie zawiera ono jednego z powyższych elementów, tj. rozstrzygnięcia. Wprawdzie z jego treści pośrednio wynika stanowisko organu I instancji co do zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA).

24 Przekonanie Sądu, iż przedmiotowe pismo z dnia ... lutego 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej podjętej z upoważnienia Starosty H. na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, dodatkowo wzmacnia okoliczność, iż skarżący zastrzeżenia do uproszczonego planu urządzenia lasu złożył już po upływie 30-dniowego terminu, o którym mowa w tym przepisie, biegnącego od dnia wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w siedzibie właściwego urzędu gminy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wyłożenie do wglądu projektu planu w Urzędzie Gminy W. miało miejsce w dniu 1 listopada 2012 r. Zatem 30-dniowy termin składania przez zainteresowanych właścicieli lasów zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu kończył swój bieg w dniu 1 grudnia 2012 r. Dzień ten przypadał jednak na sobotę (dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. - zob. uchwała 7 sędziów NSA sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, publ. ONSA i WSA z 2011 r. nr 5, poz. 95), a zatem powyższy termin ostatecznie upływał w dniu 3 grudnia 2012 r. Tymczasem skarżący pierwsze pismo z zastrzeżeniami wobec planu złożył dopiero w dniu 28 grudnia 2012 r. (k. 2 akt adm.). Tym samym zastrzeżenia te, jako złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, nie podlegały już merytorycznemu rozpatrzeniu w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w tym przepisie.

25 Należy również zauważyć, że Wojewoda L., uznając skierowane do niego pismo skarżącego z dnia ... marca 2013 r. za odwołanie od decyzji Starosty H. i przekazując je temu organowi celem nadania mu właściwego biegu, przyjmował, iż przedmiotem tego odwołania jest pismo Starosty z dnia [...] lutego 2013 r. (a nie kolejne pismo tego organu z dnia [...] lutego 2013 r., jak to uznało w niniejszej sprawie Kolegium), czemu dał wyraz w piśmie przewodnim z dnia... kwietnia 2013 r. (k. 16 akt adm.). Niemniej jednak również pisma organu I instancji z dnia ... lutego 2013 r. (k. 7 akt adm.), wobec braku rozstrzygnięcia, nie sposób było uznać za decyzję administracyjną.

26 Skoro pismo organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. nie miało waloru decyzji, to nie mogło być kwestionowane w drodze odwołania. W myśl bowiem art. 127 § 1 k.p.a., ten środek zaskarżenia służy jedynie od decyzji wydanych w pierwszej instancji. W konsekwencji pismo skarżącego z dnia [...] marca 2013 r., skierowane pierwotnie do Wojewody L., wobec zakwalifikowania go jako odwołanie od "decyzji" z dnia [...] lutego 2013 r., winno zostać uznane przez Kolegium za niedopuszczalne i skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Rozpoznając zaś merytorycznie niedopuszczalny środek odwoławczy i utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. pismo organu I instancji niespełniające wymogów decyzji administracyjnej, Kolegium rażąco naruszyło prawo, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 532/07, LEX nr 505878).

27 Z tych względów Sąd, działając na postawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

28 Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.

29 Końcowo należy wyjaśnić, że choć niniejsze orzeczenie jest niekorzystnie dla skarżącego, bowiem w istocie zamyka mu drogę do kwestionowania treści przedmiotowego uproszczonego planu urządzenia lasu obejmującego jego działkę nr ewid. [...] w obrębie S., to wobec stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, nie narusza zawartego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius.