Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2004 r., II SA/Lu 329/03

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2004 r., II SA/Lu 329/03

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Bogusław Wiśniewski (spr.) asesor WSA, Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego I uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...]. [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II zasądza od Wojewody na rzecz Z. M. kwotę 210 (dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie

2 Sygn.akt II SA / Lu 329 / 03

3 Uzasadnienie

4 Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r znak: [...] Starosta

5 Powiatowy udzielił J.J. pozwolenia na

6 zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych na działce

7 nr.291 położonej w B. , które zgodnie z projektem miałyby zostać przeznaczone

8 na piekarnię.

9 Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z.M. zarzucając

10 Staroście , iż nie uwzględnił decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

11 Budowlanego z dnia [...]lipca 2002 r nakazującą całkowicie zaniechać

12 użytkowania przedmiotowych obiektów jako piekarni. Zdaniem odwołującego się w

13 sprawie nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego.

14 Rozpatrujący odwołanie Wojewoda i nie znalazł podstaw do zmiany

15 stanowiska organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podano , iż stosownie do

16 § 10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie

17 warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych ,

18 zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń

19 na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części z dnia 15

20 grudnia 1994r ( Dz.U z 1995 r Nr.10 , poz. 47 ) pozwolenia na zmianę sposobu

21 użytkowania obiektu budowlanego wydaje się po stwierdzeniu zgodności z

22 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami

23 techniczno – budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Analiza akt wskazuje

24 , iż postępowanie było przeprowadzone w tym zakresie, więc decyzja

25 została wydana zgodnie z prawem. Według Wojewody decyzja

26 Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na która powołuje się w

27 Odwołaniu, kończy postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie

28 samowoli budowlanej i orzeka o zaniechaniu użytkowania w budynkach stodoły ,

29 obory i budynku gospodarczym w związku z określonym na dzień rozpatrywania

30 przez nb stan faktyczny. Wtedy był to jednak stan inny niż obecnie , w sytuacji gdy

31 piekarnia urządzona została w wymienionych budynkach i budynku w stosunku do

32 którego orzeczono nakaz rozbiórki. Obiekty te stanowiły całość technologiczną

33 dlatego organ nadzoru budowlanego orzekł o zaniechaniu ich użytkowania. Decyzja

34 ta jednak dała możliwość ubiegania się o zmianę sposobu użytkowania z czego

35 skorzystał inwestor. Opracował nowy projekt, uzyskał zgodę właściwych organów i

36 wystąpił o wydania pozwolenia. Zaskarżona decyzja jest więc wydana w odrębnym

37 postępowaniu przed innym organem , w innym trybie. Organ odwoławczy wyjaśnił

38 ponadto, iż piekarnia nie jest zaliczona do inwestycji uciążliwych wymagających

39 sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko., a także, że jej usytuowanie jest

40 zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.

41 dopuszczającym na tym terenie realizacje budownictwa usług, handlu i rzemiosła

42 nieuciążliwego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia praw Z.M. wskazując, iż budynki przylegają na całej długości do jego budynków,

43 także usytuowanych przy granicy działki, a roboty budowlane przewidziane w

44 związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektów nie ingerują w zewnętrzną formę

45 tych obiektów.

46 W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnionej pismem z dnia

47 8 marca 2004 r pełnomocnik Z.M. wykazując naruszenie przez

48 organ odwoławczy szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego

49 oraz Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska , Zasobów Naturalnych i

50 Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie

51 postępowania jako bezprzedmiotowego. Na rozprawie zmodyfikował zarzut w ten

52 sposób , iż żądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a nadto wnosił o

53 poinformowanie właściwych organów o stwierdzonych istotnych naruszeniach prawa

54 jakie jego zdaniem miały miejsce przy rozpoznawaniu sprawy. W obszernym

55 uzasadnieniu swoich wniosków pełnomocnik skarżącego podał, iż piekarnia w

56 przedmiotowych budynkach funkcjonuje już od kilku lat , a więc nie ma potrzeby

57 orzekania o zmianie ich przeznaczenia. Zaznaczył , iż wobec J.J.

58 orzeczono zaniechanie użytkowania piekarni, a ponadto wobec dobudowanej części

59 obiektu budowlanego orzeczono nakaz rozbiórki. Skoro sprawa została

60 rozstrzygnięta inną decyzja administracyjną , wydanie kolejnej decyzji jest podstawa

61 stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt.3 kpa. W tych warunkach

62 złożenie wniosku o udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu

63 budowlanego jest próbą obejścia prawa. Skarżący przekonywał, iż naruszeniu uległ

64 także art.71 prawa budowlanego , Odsyła on bowiem do art. 32 prawa budowlanego

65 , co oznacza konieczność uzyskania przez wnioskodawcę wymaganych przepisami

66 szczególnymi uzgodnień , pozwoleń lub opinii innych organów. Chodzi tu o

67 zachowanie przepisów Inspekcji Sanitarnej , Państwowej Straży Pożarnej i ochrony

68 środowiska .. Żadnego z tych dokumentów J.J. nie przedstawił. W

69 skardze zwrócono uwagę także na konieczność uzyskania przez wnioskodawcę

70 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , jako że zmiana sposobu

71 użytkowania budynku spowoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu.

72 Wskazano także na zagadnienie uciążliwości przedmiotowej piekarni w świetle

73 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu. Wiąże się ona w przekonaniu

74 skarżącego z nasilonym ruchem pojazdów ciężarowych dowożących olej opałowy i

75 mąkę, oraz odbierających produkty we wszystkie dni i noce i we wszystkie dni w

76 roku . Dotyczy to także szumów produkcyjnych i spalin zalegających kotlinę, w której

77 położone jest siedlisko domowe i gospodarstwo skarżącego.

78 W dodatkowym piśmie z dnia 8 marca 2004 r uzupełniającym skargę

79 pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest niewykonalna w

80 rozumieniu art.156 § 1 pkt.5 kpa. Niewykonalna jest bowiem zmiana sposobu

81 użytkowania piekarni na piekarnię.

82 Odpowiadając na skargę Wojewoda podkreślił, iż przedstawiony

83 przez inwestora projekt techniczny i technologiczny został uzgodniony w pełnym

84 zakresie , zgodnie z przepisami szczegółowymi pod względem bezpieczeństwa i

85 higieny pracy, wymagań higienicznych , zdrowotnych i pod względem ochrony

86 przeciwpożarowej. Przeprowadzone zostało także postępowanie wyjaśniające

87 zgodność zamierzenia z planem zagospodarowania przestrzennego – uzyskano

88 stanowisko Wójta Gminy. Decyzja o warunkach zabudowy i

89 zagospodarowania terenu niezbędna jest przy ubieganiu się o pozwolenie na

90 budowę. Równocześnie zgodnie z art.39 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu

91 przestrzennym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

92 wymagają te roboty budowlane , które powodują zmiany zagospodarowania terenu,

93 w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu są to roboty polegające na

94 wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego. Zmiana

95 przeznaczenia budynku lub jego części która nie wymaga , jak w niniejszej sprawie ,

96 robót budowlanych , nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i

97 zagospodarowania terenu. Wojewoda zwrócił uwagę, iż decyzje organów nadzoru

98 budowlanego oraz architektoniczno – budowlanych wydawane są w oparciu o inne

99 przepisy i nie wykluczają się wzajemnie. W zakresie podniesionego zarzutu

100 uciążliwości , organ odwoławczy stwierdził, iż mogą one być przedmiotem badania

101 dopiero w trakcie użytkowania obiektu po stwierdzeniu przekroczeń dopuszczalnych

102 natężeń hałasu.

103 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

104 Skarga jest trafna , a jej argumenty przekonujące. Istota zagadnienia w niniejszej

105 sprawie sprowadza się do ustalenia jaki zakres mają przeprowadzone przez J.J. roboty budowlane, a w konsekwencji jaki tryb postępowania winien mieć

106 zastosowanie. W powyższym zakresie swoją aktualność zachowują wyjaśnienia i

107 tezy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 1999

108 r (sygn. akt SA / Rz 82 / 98) podtrzymane w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2001r

109 (sygn. akt II SA / Lu 759 / 00 ), a które z mocy art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r

110 przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę

111 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr. 153, poz.1271

112 ze zmianami ) wiążą w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ , którego

113 działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd

114 Administracyjny ustalił, iż w budynku oznaczonym na planie nr.1 podbito ławy

115 fundamentowe , pogłębiając je o około 30 cm, oraz umieszczono tam zbiornik na olej

116 opałowy o pojemności 8800 l. W budynku dokonano częściowej wymiany elementów

117 konstrukcyjnych, ścian nośnych i stropów. W budynku oznaczonym nr. 2 wykonano

118 nowe tynki i posadzki, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, wykonano

119 nie konstrukcyjną ściankę działową. W budynku o nr.3 na ścianie poprzecznej

120 wykonano przejście do budynku nr.2 i przygotowano podłoże pod wylanie posadzek.

121 W budynku nr.4 wykonano tynki i posadzki. Rzeczą zatem organów administracji było

122 ustalenie czy omówione roboty budowlane mieściły się w ramach zgłoszonego przez

123 inwestora remontu czy też stanowiły przebudowę obiektu budowlanego z uwagi na

124 zamierzoną zmianę sposobu użytkowania obiektu . W przypadku stwierdzenia , iż

125 była to przebudowa obiektu budowlanego , rozumiana w szerszym wymiarze jako

126 budowa ( art.3 ust.6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane )wymagająca

127 pozwolenia na budowę zastosowanie ma art. 48 prawa budowlanego , a nie jego art.

128 71 ust.3 , przewidujący zastosowanie art.50 i 51 prawa budowlanego, gdyż nie

129 dotyczy on braku pozwolenia na budowę, a normuje zmianę sposobu użytkowania

130 obiektu budowlanego bez pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania. Przy tak

131 poprowadzonym wywodzie oczywistym jest błędne założenie organów administracji o

132 możliwym pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako

133 prowadzonym w odrębnym postępowaniu , niezależnym od ustaleń organów nadzoru

134 budowlanego. W razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu

135 budowlanego z którą związana jest jego przebudowa , nie można jej legalizować

136 poprzez wydanie pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania. Samowoli tej nie

137 można legalizować także w drodze złożenia określonych dokumentów ( wyrok NSA z

138 dnia 1 kwietnia 2003r sygn. akt II SA / Wr 1549/ 2000 ) . W powyższym przekonaniu

139 utwierdza treść § 8 powołanego przez organ odwoławczy Rozporządzenia Ministra

140 Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r w sprawie

141 warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych lub nie

142 wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu

143 użytkowania obiektu budowlanego ( Dz. U z 1995 r Nr.10 poz.47 ) według którego

144 organ rozpoznający wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w

145 razie stwierdzenia , iż zmiana taka wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na

146 wykonanie robót budowlanych , postanowieniem wzywa wnioskodawcę do

147 wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia . Skutkiem braku stosownej decyzji

148 jest odmowa pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

149 Warto przypomnieć , iż charakter przeprowadzonych robót budowlanych był już

150 przedmiotem oceny organów administracji. W decyzji z dnia [...] lutego 2002 r znak :

151 [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

152 uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r i przekazując sprawę do ponownego

153 rozpoznania stwierdził, iż J.J. zrealizował budowę nowego obiektu

154 budowlanego co wymagało pozwolenia na budowę. Ustalenia poczynione przez

155 organy nadzoru budowlanego nie mogły pozostać bez wpływu na rozstrzygnięcie w

156 niniejszej sprawie.

157 Sąd nie uznał natomiast za konieczne zastosowanie art. 155 § 1 ustawy z dnia

158 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , przyjmując, iż

159 kwestia ta pozostaje wyłącznie w sferze jego uznania .

160 Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia

161 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr. 153 , poz.

162 1270 ) zaskarżone decyzje należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie

163 art.200 cyt. ustawy. Rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

164 nastąpiło na podstawie art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy

165 wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo

166 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr.153 , poz. 1271 ze

167 zmianami ).