Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2024 r., II SAB/Łd 137/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2024 r., II SAB/Łd 137/23

Sentencja

1 Dnia 13 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2024 roku sprawy ze skargi P.Ś. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Pismem z 6 listopada 2023 r. P.Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego dot. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] – "dom" zarzucając naruszenie art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym, powoływanej dalej jako: "u.d.w." w zw. z art. 57 kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako: "k.p.a." poprzez niewłaściwe uznanie, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego nie został złożony w terminie w sytuacji, gdy został nadany przesyłką poleconą na adres organu 30 listopada 2022 r. tj. w terminie zakreślonym przez u.d.w. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 30 listopada 2022 r. o przyznanie dodatku węglowego w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

3 W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że pismem z 30 listopada 2022 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku węglowego. Przytaczając treść art. 2 ust. 9 oraz ust. 10 u.d.w. stwierdził, że wynika z nich, że wniosek winien zostać złożony najpóźniej do 30 listopada 2022 r. Wobec tego skarżący nadał korespondencję 30 listopada 2022 r. w placówce operatora pocztowego. Pismo wpłynęło fizycznie do Centrum Świadczeń Socjalnych 5 grudnia 2022 r. Skarżący stwierdził, że nie może ponosić odpowiedzialności za datę doręczenia przesyłki do adresata. W u.d.w. nie wskazano ponadto, że wniosek należy złożyć osobiście w siedzibie organu administracji. W ocenie skarżącego organ administracji błędnie pozostawił wniosek bez rozpoznania wskazując, że został złożony z uchybieniem ustawowego terminu.

4 Następnie skarżący przytoczył treść art. 61 § 3 k.p.a. i wskazał, że w przypadku u.d.w. przyznanie dodatku węglowego nie jest uzależnione od wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie od złożenia wniosku we wskazanym terminie. Nie można zatem utożsamiać złożenia podania z jego wpływem do organu. W przypadku wniosku o wypłatę dodatku węgłowego możliwe jest skorzystanie z istniejącej w procedurze administracyjnej instytucji określonej w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 - Prawo Pocztowe.

5 Jednocześnie skarżący nadmienił, że pismem z 25 września 2023 r. złożył ponaglenie na bezczynność organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które postanowieniem z 17 października 2023 r. stwierdziło jego bezzasadność wskazując, że wniosek powinien wpłynąć do 30 listopada 2022 r.

6 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że nie wystąpiła w sprawie bezczynność organu, a tym bardziej nie doszło do naruszenia prawa. Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że 5 grudnia 2022 r. do Urzędu Miasta Ł. wpłynęły dwa wnioski P.Ś. o wypłatę dodatku węglowego, które zostały nadane w placówce pocztowej 30 listopada 2022 r. P.Ś. w jednym wniosku podał jako swój adres zamieszkania: Ł., ul. [...], w drugim wniosku: Ł., ul. [...].

7 Organ przytaczając treść art. 2 ust. 9, ust. 10 oraz art. 3 ust. 3 u.d.w. stwierdził, że dodatek węglowy jest przyznawany na wniosek oraz mają do niego zastosowanie przepisy k.p.a, w tym art. 61 § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego inicjuje postępowanie administracyjne. Dla ustalenia daty wszczęcia postępowania na wniosek nie ma znaczenia data nadania wniosku u operatora pocztowego czy wysłania go za pomocą innego podmiotu świadczącego usługi związane z doręczaniem korespondencji. Znaczenie ma data wpływu wniosku do organu. Natomiast art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. dotyczy zachowania terminu w toku postępowania administracyjnego, np. zachowania terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten nie dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego.

8 Jednocześnie organ wskazał, że 20 stycznia 2023 r. wpłynęły odwołania od ww. pism. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Natomiast 3 października 2023 r. skarżący złożył ponaglenia na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jego wniosków o dodatek węglowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło bezzasadność wniesionych ponagleń, ponieważ sprawy dotyczące wniosków o wypłatę dodatku węglowego zostały przez organ I instancji zakończone, tj. pozostawiono je bez rozpoznania, o czym skarżący został poinformowany pismami z 30 grudnia 2022 r.

9 Organ nie zgodził się z zarzutem bezczynności, gdyż pozostawił wnioski skarżącego bez rozpoznania zgodnie z przepisami u.d.w. Wniosek o dodatek węglowy powinien zostać złożony najpóźniej do 30 listopada 2022 r., a z akt sprawy wynika, że skarżący taki wniosek nadał w placówce pocztowej 30 listopada 2022 r., a do organu wpłynął on 5 grudnia 2022 r. Organ nie zgodził się jednocześnie ze stanowiskiem, że przyznanie dodatku węglowego nie jest uzależnione od wszczęcia postępowania administracyjnego lecz od złożenia wniosku. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie przyznania dodatku węglowego jest wszczynane na żądanie strony na jej wniosek. Wszczęte postępowanie administracyjne kończy się albo czynnością materialno-techniczną w postaci wypłaty dodatku albo wydaniem decyzji o odmowie przyznania (wypłaty) dodatku lub umorzeniem postępowania. Skoro wniosek o przyznanie dodatku węglowego wszczyna postępowanie administracyjne, należy uznać, że ma do niego zastosowanie art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Brak jest podstaw do twierdzenia, że wyłączone jest stosowanie do tego wniosku tych przepisów.

10 Dla ustalenia daty wszczęcia postępowania nie ma więc znaczenia data nadania podania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, zatem organ w sposób prawidłowy uznał, że wniosek o przyznanie dodatku węglowego został złożony po terminie wskazanym w ustawie o dodatku węglowym tj. po dniu 30 listopada 2022 r., a o dacie jego złożenia nie decyduje data nadania wniosku w placówce pocztowej lecz data wpływu do organu, ponieważ ustalenie daty złożenia wniosku jest dokonywane w oparciu o art. 61 § 3 k.p.a., a nie jak twierdzi skarżący, w oparciu o art. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na to, że wniosek o przyznanie dodatku węglowego został złożony przez skarżącego 5 grudnia 2022 r., tj. po terminie wskazanym w art. 2 ust. 9 u.d.w., wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania, a zatem skarga jest całkowicie niezasadna i powinna zostać oddalona.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

12 Skarga jest niezasadna.

13 W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

14 Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

15 Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

16 Przedmiot tak rozumianej kontroli sądowej stanowiła w przedmiotowej sprawie skarga P.Ś. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego.

17 Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w sądowej praktyce stosowania prawa ukształtował się pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70; wyroki NSA z 24 lipca 2013 r., I OSK 2749/12; z 3 lipca 2014 r., II OSK 348/13; z 4 września 2014 r., I OSK 413/14 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

18 Bezczynność zatem to brak działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa, do którego zalicza się zarówno niewydanie rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) w przewidzianym przepisami terminie, jak również rozstrzygnięcie sprawy w niewłaściwej formie, przy czym za niewłaściwą formę rozstrzygnięcia należy uznać również pozostawienie podania bez rozpoznania w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13).

19 W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy okoliczności na jakie powołał się organ, pozostawiając żądanie skarżącego bez rozpoznania, znajdowały oparcie w przepisach prawa.

20 W myśl art. 2 ust. 9 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 z zm.). Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 10 u.d.w.).

21 Z powyższych regulacji wynika, że wniosek o dodatek węglowy powinien zostać złożony najpóźniej do 30 listopada 2022 r. Skarżący taki wniosek nadał w placówce pocztowej 30 listopada 2022 r. a do organu wpłynął on 5 grudnia 2022 r.

22 Ponadto stosownie do treści art. 3 ust. 3 u.d.w. w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z zm).

23 Organ ma rację twierdząc, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony – zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. – jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ słusznie wskazuje, że termin przewidziany w dyspozycja art. 2 ust. 9 u.d.w. określa ramy czasowe, w jakich można złożyć wniosek o wypłatę dodatku węglowego oraz, że termin ten ma charakter materialny, albowiem jego istota polega na określeniu, w jakim czasie uprawniony może wystąpić z danym żądaniem pod rygorem jego utraty (pozostawienia wniosku bez rozpoznania art. 2 ust.10 u.d.w.).

24 W ocenie sądu, termin prawa materialnego wskazany w art. 2 ust. 9 i ust 10 u.d.w. nie podlega reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego, i nie stosuje się do niego art. 57 k.p.a.

25 Należy zauważyć, że w nauce prawa przyjmuje się, iż terminem procesowym jest "okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania" (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 277). O ile zatem uchybienie terminowi prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków ze sfery prawa materialnego i niemożność ich potwierdzenia decyzją organu administracji, o tyle uchybienie terminowi prawa procesowego skutkuje najczęściej bezskutecznością czynności, dla której ustanowiony został termin.

26 NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2024r. sygn. akt I OSK 2254/23 wskazał: "Jeżeli zatem termin zakreślony w art. 2 ust. 9 u.d.w. jest terminem, którego zachowanie umożliwia ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, to jego zachowanie nastąpi wyłącznie wtedy gdy podanie o ustalenie prawa do dodatku węglowego dotrze do właściwego organu do dnia zakreślonego w tym przepisie, co na gruncie art. 61 § 3 k.p.a. oznaczać będzie wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Taka sytuacja nie miała miejsca w badanej sprawie, bowiem podanie dotarło do organy właściwego w dniu 2 grudnia 2022 r., a zatem z przekroczeniem terminu 30 listopada 2022 r. Dla zachowania terminu prawa materialnego, do którego nawiązuje art. 61 § 3 k.p.a. nie mają zastosowania regulacje prawne art. 57 § 5 k.p.a. Regulacja ta ma bowiem charakter wyłącznie procesowy i odnosi się do terminów wynikających z przepisów k.p.a. Jakkolwiek terminy te mają zróżnicowany charakter, odnosząc się do czynności procesowych organu administracji, stron i uczestników postępowania, to ich cechą wspólną jest to, że generalnie aktualizują się już w toku postępowania administracyjnego. Termin wynikający z art. 2 ust. 9 u.d.w. nie jest natomiast terminem uregulowanym w przepisach k.p.a. Natomiast przewidziana art. 3 ust. 3 u.d.w. możliwość stosowania przepisów k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w przepisach u.d.w. nie zmienia wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a. zasady wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, podobnie jak i nie podważa charakteru terminu prawa materialnego oraz skutków jego niezachowania.".

27 W przedmiotowej sprawie doszło do złożenia w organie I instancji wniosku o przyznanie prawa do dodatku węglowego z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 2 ust. 9 u.g.n. Skutek przekroczenia wskazanego terminu przewiduje art. 2 ust. 10 u.d.w. Organ I instancji informując wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania, działał na podstawie i w granicach prawa, kończąc czynnością materialno-techniczną postępowanie inicjowane podaniem złożonym w organie w dniu 5 grudnia 2022 r. Tym samym, pozostawiając podania bez rozpoznania organ załatwił sprawę w sposób odpowiadający prawu, a w konsekwencji nie był bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

28 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.