Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2019 r., II SA/Łd 813/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2019 r., II SA/Łd 813/18

Sentencja

1 Dnia 9 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki Komandytowej w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego - oddala skargę. Lp/

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] , nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki Komandytowej w Ł. (dalej jako: "Spółka"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] , nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

3 Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 ze zm.) – odmówił udzielenia Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na ternie nieruchomości w Ł. przy ul. A., na działkach nr ewid. 155/3 i 163/4 w obrębie [...].

5 Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Spółka.

6 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż Spółka wnioskiem z dnia 31 października 2017 roku wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na nieruchomości w Ł. przy ul. A., dz. nr 155/36, 164/4, obręb [...], zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydent Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia [...], nr [...].

7 Jak wskazał organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia [...], sygn. [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem i infrastrukturą techniczną wraz ze zjazdem, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A.. W następstwie powyższego oraz z uwagi na fakt kontynuowania budowy, organ powiatowy wydał postanowienie wstrzymujące prowadzenia robót budowlanych, a następnie w dniu [...] decyzję [...] nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych. W wyniku rozpoznania odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki Komandytowej w Ł., organ wojewódzki decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia [...], sygn. [...], uchylił decyzje organów obu instancji. Przed zakończeniem postępowania sądowego w ww. sprawie, Prezydent Miasta Ł. wydał w dniu [...] decyzję nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym (dokończenie budowy) na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A., na działkach nr 155/3, 163/4 w obrębie [...].

8 W ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy słusznie zajął negatywne stanowisko w sprawie, tj. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bowiem przed organami nadzoru budowlanego prowadzone jest równolegle postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności robót budowlanych zrealizowanych po dniu [...], a więc po dacie ogłoszenia wyroku o sygn. [...], uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę. O ile bowiem do dnia wyrokowania przez Sąd, roboty prowadzone były w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to od dnia [...] inwestor nie był uprawniony do realizacji robót budowlanych w oparciu o uchylone pozwolenie na budowę, z wyjątkiem robót zabezpieczających. Dopóki zatem stan prawny robót budowlanych wykonanych po dniu [...] nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięty, to organy nadzoru budowlanego nie zajmą pozytywnego stanowiska w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. Nie jest możliwym bowiem uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy część obiektu nosi znamiona samowoli budowlanej.

9 Jak zaznaczył organ, roboty budowlane wykonane do dnia [...] także wymagają przeprowadzenia postępowania naprawczego z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pozwolenia na budowę, będącego podstawą wykonywania tych robót.

10 Z tych powodów organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy kwestionowaną w odwołaniu decyzję organu powiatowego.

11 W skardze na powyższą decyzję Spółka wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego:

12 - 51 i art. 59a ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że organ nadzoru w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku jest uprawniony do badania innych okoliczności niż wymienione w art. 59a, w tym czynności podejmowanych przez inwestora oraz organy administracji przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę;

13 - art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku na skutek uznania, że inwestor nie spełnił wszystkich wymagań ustawowych koniecznych do uzyskania tego pozwolenia;

14 - art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że kontrola stosowania przepisów prawa budowlanego przez organ nadzoru uprawnia go do zakwestionowania warunków określonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na etapie prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

15 Ponadto strona zwróciła uwagę na naruszenie przepisów prawa procesowego:

16 - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów i uznanie, że prace prowadzone przez inwestora po dniu [...] nie miały charakteru prac zabezpieczających, pomimo nieprzeprowadzenia w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego oraz nieuwzględnienie, że prace były prowadzona na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i zgodnie ze sztuką budowlaną, a wybór odpowiednich prac zabezpieczających należy do inwestora;

17 - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł się organ odwoławczy, że prace prowadzone po dniu [...] nie były pracami zabezpieczającymi.

18 Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

19 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

22 Materialnoprawną podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie w zaskarżonej decyzji jest art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, który określa, że rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ w przypadkach opisanych w tym przepisie wydaje decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, co jednak nie kończy postępowania dotyczącego obiektu budowlanego.

23 Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, sprawdzającym zrealizowany obiekt pod względem jego realizacji w zgodności z pozwoleniem na budowę. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie przez organ, że proces budowlany został zakończony prawidłowo i powstał obiekt budowlany zgodny z projektowanym obiektem.

24 Z przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po sprawdzeniu m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym. Stosownie do art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 (przeprowadzenie obowiązkowej kontroli) i w art. 57 ust. 1 -4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

25 Treść przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy inwestor w toku procesu inwestycyjnego utracił decyzję o pozwoleniu na budowę, a postępowanie w sprawie wszczął organ nadzoru budowlanego, nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez zakończenia prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie oceny legalności robót budowlanych zrealizowanych pod dacie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszak, jeżeli inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego to właściwy organ jest zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

26 Materiał dowodowy sprawy potwierdził, że inwestor w dniu [...] otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]), która mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2015 roku, sygn. II SA/Łd 730/14 została uchylona. Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę obligował inwestora do wstrzymania robót budowlanych, z wyjątkiem możliwości przeprowadzenia robót zabezpieczających. A ponieważ inwestor nadal realizował roboty budowlane, organ nadzoru budowlanego wszczął w sprawie postępowanie. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego jest ocena legalności robot budowlanych wykonanych przez inwestora w spornym obiekcie po dniu [...], zatem po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega wątpliwości, co słusznie wskazały organu nadzoru budowlanego, że po dacie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor miał prawo zrealizować w obiekcie budowlanym roboty zabezpieczające. Do oceny organów nadzoru budowlanego będzie należeć kwalifikacja przeprowadzonych przez inwestora po dniu [...] robót budowlanych, czyli czy stanowiły one roboty zabezpieczające, czy też nie.

27 W każdym razie okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowanie przez inwestora robót budowlanych stanowiło asumpt do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania. Okoliczność wszczęcia tegoż postępowania i niezakończenie go do dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie (co miało miejsce w dniu 31 października 2017 roku) blokuje możliwość wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści kontestowanych w skardze decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

28 Z opisanych powodów Sąd nie podzielił żadnego z argumentów skargi. Wbrew twierdzeniom autora skargi w sprawie nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów prawa materialnego. Organy administracji w opisanym stanie faktycznym odmawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie kwestionowały warunków określonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność czy inwestor spełnił wymagania do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie podlegała w sprawie ocenie w obliczu tego, że toczy się w odniesieniu do budynku postępowanie w sprawie oceny legalności robót budowlanych wykonanych po dniu [...]. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 77, ani art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę i uznanie, że prace wykonane przez inwestora po dniu [...] nie miały charakteru prac zabezpieczających. Wbrew stanowisku autora skargi należy dostrzec, że organ odwoławczy w uzasadnieniu kontestowanej skargą decyzji wprost wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu (w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie) nie dokonuje on oceny charakteru wspomnianych robót wykonanych po dniu [...]. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 107 § 3 K.p.a., bowiem – jak wskazano wcześniej – organ ten nie zakwestionował tego, że prace budowlane zrealizowane po dniu [...] miały charakter zabezpieczający. Zaakcentować należy, iż organ stwierdził jedynie, że inwestor nie może uzyskać pozwolenia na użytkowanie przed oceną czy prace wykonane po dniu [...] miały charakter zabezpieczający, czego dokona organ w odrębnie prowadzonym (w innym przedmiocie) postępowaniu.

29 Końcowo należy podkreślić, że nie jest wykluczone uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ale dopiero po zakończeniu prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie oceny legalności robót budowlanych wykonanych po dniu [...].

30 Przepisy dotyczące wydania pozwolenia na użytkowanie, jak i cel tej instytucji nie pozostawiają wątpliwości, że inwestor, który realizował roboty budowlane (inne niż zabezpieczające) po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może oczekiwać, że uzyska pozwolenie na użytkowanie przed zakończeniem postępowania przed organem nadzoru budowlanego, w którym tenże organ dokona oceny legalności tych robót. W sprzeczności z wyżej powołanymi przepisami byłby pogląd dopuszczający prowadzenie równoległe postępowania naprawczego i postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

31 Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

32 MR