Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2016 r., II SAB/Kr 86/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2016 r., II SAB/Kr 86/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Zakładu [...] Sp.z.o.o. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zakład [...] Sp.z.o.o. w S. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku E. L. z dnia 24 grudnia 2015 r. II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zakładu [...] Sp.z.o.o. w S. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. E. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zakładu [...] Sp. z o. o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 24 grudnia 2015 r. zwróciła się do spółki o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie treści decyzji wydanych na rzecz organu na podstawie art. 124 b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w 2014 r. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłano e-mailem na adres [...]. W mailu z dnia 7 stycznia 2016 r. spółka wskazała, że wydane decyzje są udostępniane stronom postępowania, zaś żądana informacja jest informacją przetworzoną. Skarżąca w mailu z dnia 21 stycznia 2016 r. ponownie zażądała udostępnienia powyższych informacji. W mailu z dnia 16 lutego 2016 r. spółka zwróciła się o wykazanie szczególnego interesu w udostępnieniu informacji przyjmując, że jest to informacja przetworzona. W odpowiedzi skarżąca podała, że informacje objęte wnioskiem nie mają charakteru informacji przetworzonej. Strona skarżąca wskazała, że Zakład [...] Sp. z. o. o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż wykonuje zadania publiczne. Ponadto żądana przez skarżącą informacja stanowi bez wątpienia informację publiczną, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma podstaw do przyjęcia, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, gdyż ewentualne usunięcie z decyzji danych osobowych nie stanowi jej przetworzenia. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu.

3 W odpowiedzi na skargę Zakład [...] Spółka z o. o. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek stwierdzając, iż możliwość udostępnienia dokumentu z postępowania administracyjnego przysługuje tylko stronom tego postępowania, a ponadto żądana informacja stanowi informację przetworzoną wymagającą wykazania interesu publicznego do jej udostępnienia. Ponadto stwierdzono, ze spółka nie jest organem administracji publicznej. Jej funkcjonowanie regulują przepisy kodeksu handlowego.

4 Reasumując spółka stwierdziła, że udostępnienie informacji połączone będzie z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków finansowych i osobowych. Powyższe zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą wykazania interesu publicznego.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

6 Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

7 Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy.

8 Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy na podmiocie, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ciąży ustawowy obowiązek jej udostępnienia.

9 W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy, inaczej mówiąc organ informuje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

10 W przypadku sporu, czy żądanie dotyczy informacji publicznej, czy też informacji pozbawionej tego przymiotu, a więc gdy organ udziela odpowiedzi na wniosek pismem, wnioskodawcy służy skarga na bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślić również wypada, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację przez dokonanie czynności materialno-technicznej, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.).

11 Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i danych odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, w tym gospodarowania mieniem Skarbu Państwa lub komunalnym. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela. Jego realizacja następuje na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle.

12 Konfrontując powyższe z zapisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej należy podkreślić, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i są to zarówno dokumenty wytworzone przez te organy, jak i te, których organ używa, korzysta z nich wykonując funkcje publiczne (znajdują się w jego dyspozycji), nawet jeśli nie pochodzą one wprost od organów administracji, nie zostały przez organ ten wytworzone (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08). W art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca zawarł jedynie przykładowy katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". W niniejszej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej dotyczącej treści decyzji wydanych na rzecz Spółki w 2014 r. na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych wywodów wynika, że żądane przez skarżącą dokumenty, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, zawierające informacje o danych publicznych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę żądane decyzje nie stanowią informacji przetworzonej. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej, czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ. LEX nr 1068557, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133).

13 W świetle powyższego, stanowisko spółki, iż żądanie wniosku obejmowało informację publiczną przetworzoną, w sytuacji gdy skarżąca domagała się udostępnienia decyzji administracyjnych nie znajduje uzasadnienia. Przy czym zaznaczyć również należy, że sama ewentualna anonimizacja treści tych dokumentów, w przypadku gdyby organ uznał, iż istnieje potrzeba ograniczenia jawności niektórych ich fragmentów, nie czyni z tych dokumentów informacji publicznej przetworzonej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 792/11, publ. j.w.) informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anominizacji, ponieważ czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie na przetworzeniu.

14 W tym miejscu stwierdzić ponadto należy, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwym jest bowiem, że Zakład [...] Sp. z o.o. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (osobą prawną), w której jednostka samorządu terytorialnego, Gmina posiada dominującą pozycję w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z rejestru Przedsiębiorców KRS wynika, że podmiot ten jest spółką prawa handlowego, w której gmina posiada większość udziałów, a zadania wykonywane przez Spółkę, dotyczące m.in. uzdatniania i dostarczania wody, odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także zbierania i unieszkodliwiania odpadów, mieszczą się w zakresie zadań publicznych, należących do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z tych względów, w świetle art. 4 ust. 1 ustawy, Spółka należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, gdyż jest innym niż władze publiczne podmiotem wykonującym zadania publiczne, określonym w pkt 5 tego przepisu.

15 Dokonując natomiast oceny tego, czy Spółka dopuściła się zarzucanej bezczynności, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarżąca swój wniosek o udostępnienie informacji przesłała drogą elektroniczną w dniu 24 grudnia 2015 r. Spółka do chwili obecnej nie udostępniła żądanej informacji twierdząc, że jest to informacja przetworzona i należy wykazać szczególny interes, aby móc ją uzyskać. Zatem organ pozostaje w stanie bezczynności. Sąd dokonując oceny, czy stwierdzona bezczynność Spółki nosi cechy rażącego naruszenia prawa uznał, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, Spółce w tym zakresie nie można przypisać złej woli, skoro do bezczynności doszło z uwagi na brak wiedzy, a także przekonaniu, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną.

16 Zgodnie więc z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązał ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał Spółkę do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku E. L. z dnia 24 grudnia 2015 r.

17 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.