Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r., II SA/Kr 876/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r., II SA/Kr 876/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Ewa Rynczak / spr. / AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wstrzymanie robót budowlanych - skargę oddala -

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 80 ust. 2, pkt.1, art. 81 ust. 1, pkt. 2 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 105 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych na dz. nr [...] w S. prowadzonych przez inwestorów M. T. i M. T.

3 Organ w uzasadnieniu podał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na wniosek M. B.

4 W toku postępowania organ I instancji ustalił, że budowa jest realizowana na podstawie decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: przebudowę budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z rozbudową i budową infrastruktury technicznej na działkach [...], [...] i [...] w S. Decyzja powyższa została w wyniku jej zaskarżenia przez M. B. utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2004 r. Następnie decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt SA/Kr 553/04, oddalił wniosek M. B. o wstrzymanie wykonania w/w decyzji Wojewody.

5 Organ I instancji podał, że inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót na dzień [...] czerwca 2005 r. M. T. i M. T. byli uprawnieni do realizacji robót budowlanych z dniem [...] marca 2004 r. Organ I instancji w dniu [...] lipca 2005 r. przeprowadził kontrolę budowy przebudowanego i rozbudowanego budynku na mieszkalny w zakresie parteru (stan surowy), w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości (karta sprawy nr 7). Fakt przeprowadzenia kontroli odnotowano w dzienniku budowy na stronie 3 (karta sprawy nr 125). Po otrzymaniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2006 r., wezwano inwestora do udzielenia wyjaśnień. W dniu 24 kwietnia 2006 r. inwestor przedłożył w oryginale dziennik budowy decyzję o pozwolenie na budowę, decyzję Wojewody, zatwierdzoną dokumentację techniczną z planem zagospodarowania działki, zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, oświadczenie kierownika budowy wraz z uprawnieniami o przyjęciu powierzonych obowiązków. W protokole kontroli przedmiotowego budynku z dnia 1 września 2005 r. zanotowano, iż inwestorzy oświadczają, że ogrodzenie jest wybudowane na ich nieruchomości z odsunięciem od sąsiedniej działki. Ustalono, że inwestor w terminie 2 tygodni od dnia kontroli, przedłoży operat geodezyjny powykonawczy w oryginale dla ustalenia bezspornie odległości budowanego budynku od granicy sąsiedniej nieruchomości. Dnia 14 listopada 2005 r. inwestor przedłożył operat geodezyjny i inwentaryzację powykonawczą budynku zaewidencjonowaną pod nr [...] z dnia [...] października 2005 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z których bezspornie wynika, że lokalizacja budynku na działce nr [...] w S. jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 6 czerwca 2003 r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy (karta sprawy nr 162).

6 Reasumując organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie oraz zgromadzony materiał dowodowy wykazały, że zarzuty M. B. są bezzasadne i błędne, zatem zgodnie z art. 105 § 1 kpa należało postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie umorzyć.

7 Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B., nie zgadzając się z decyzją organu I instancji oraz wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzuciła, że odległość budynku gospodarczego inwestorów od granicy nie wynosi 4,60 m.

8 Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

9 Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego oraz przepisom kpa. Podzielając ustalenia organu I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji wszczął niniejsze postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na dz. nr [...] w S. w związku z wnioskiem M. B. z dnia 29 czerwca 2005r, o przeprowadzenie kontroli na działce [...] sugerującym rozpoczęcie robót bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania M. B. zakwestionowała również usytuowanie rozbudowywanego budynku względem granicy z działką nr [...], stanowiącą jej współwłasność. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż budowa jest realizowana na podstawie decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2003r znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z rozbudową i budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...] i [...] w S., oraz że decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia z dnia [...] marca 2004r znak: [...]. Powyższe wskazuje, iż inwestorzy byli uprawnieni do rozpoczęcia robót budowlanych z dniem [...] marca 2004r (k-120 akt organu I instancji), przy czym z akt sprawy wynika, iż inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót określając je na dzień [...] czerwca 2005r (k-118 - akt organu I inst).

10 Organ odwoławczy podał następnie, że właściwym do załatwienia sprawy co do jej istoty, w sytuacji stwierdzenia prowadzenia robót w sposób sugerowany przez skarżąca, jest tryb przewidziany w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

11 W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu, pismach składanych w trakcie postępowania odwoławczego a także w protokołach przyjęcia stron organ odwoławczy podał, że są one niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, gdyż odnoszą się w znacznej części do prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu.

12 Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżąca skorzystała z prawa zaskarżenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy do Wojewody i wyczerpała przewidywany przepisami kpa tok postępowania administracyjnego w zakresie badania prawidłowości tej decyzji. Prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę była przedmiotem weryfikacji przez Wojewodę i nie może być przedmiotem badania przed organami nadzoru budowlanego.

13 Organ odwoławczy wskazał także, iż projekt zagospodarowania terenu działki sporządzony został przez projektanta - w niniejszym przypadku zgodnie z treścią metryki na rysunku - przez inż. arch. M. C. (ponoszącego w przypadku udowodnionych błędnych rozwiązań odpowiedzialność cywilną w związku z art. 20 ustawy Prawo budowlane), a nie jak podaje skarżąca, przez inż. S. Projekt zagospodarowania terenu wykonany został na mapie sytuacyjno-wysokościowej, aktualizowanej przez inż. A. S. Mapa taka nie precyzuje opisowo odległości obiektów na niej zaznaczonych. Obowiązujące przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane regulują usytuowanie budynków na działce budowlanej w odległościach minimalnych od granicy działek, a nie ogrodzenia, zatem jego usytuowanie jest bez znaczenia w niniejszej sprawie. Fakt lokalizacji ogrodzenia niezgodnie z przebiegiem granicy może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, nie może mieć natomiast wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy weryfikowanie uprawnień osób sporządzających projekt budowlany zatwierdzony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa. Natomiast czynności geodezyjne podlegają przepisom odrębnych ustaw i rozporządzeń, które nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. W tym zakresie podnoszone zarzuty skarżącej należy w całości uznać za bezzasadne.

14 Odnosząc się do żądania dołączenia do akt sprawy [...] "protokołu odbioru sporządzonego przez PINB w [...], który określa art. 59 Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie, które zostało potwierdzone w piśmie [...] z dn. [...].12.06r.do akt spray [...] i dołączone. PINB nie spisał protokołu odbioru bo ukrywa nieprawidłowości budowy, które są niezgodne z pozwoleniem na budowę... " organ odwoławczy podał, że w sprawie przyjęcia do użytkowania budynku przez inwestorów, wypowiedział się wyczerpująco w piśmie z dnia 22 maja 2007r. znak: [...]. Przyjęcie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego następuje w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane (z zastrzeżeniem art. 55 i 57) a nie art. 59 jak błędnie wskazuje skarżąca. Zatem sporządzanie "protokołu odbioru" przez organ I instancji nie wynika z treści w/w przepisu.

15 Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 9 lipca 2007 r. wniosła M. B. Skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie art. 50 i 51 ustawy Prawo Budowlane i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podała, że sporządzona dokumentacja w zakresie projektowanej inwestycji jest nieprawidłowa i w jej oparciu inwestycja nie powinna zostać rozpoczęta. Nadto podała, że "odległość od ściany zachodniej inwestycji wynosi 3,32 m na wysokości adaptowanego budynku mieszkalnego w miejsce budynku gospodarczego, a odległość nowej inwestycji nowego budynku ok. 2,70 m." Skarżąca zarzuciła, że do dnia dzisiejszego nie dokonano pomiarów odległości.

16 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

19 Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

20 Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

21 Organy orzekając w niniejszej sprawie rozpatrywały wniosek skarżącej M. B. z dnia [...] czerwca 2005 r. (k. 1 akt adm. I instancji). W w/w wniosku oraz kolejnych pismach: z dnia 6 lipca 2005 r. (k. 2 akt adm. I instancji) oraz z dnia 11 sierpnia 2005 r. (k. 6 akt adm. I instancji), M. B. żądała wstrzymania wykonywanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z rozbudową i budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w S., przez inwestorów M. i M. T. W uzasadnieniu swojego stanowiska twierdziła, że inwestorzy nie posiadają ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ ona złożyła skargę do WSA w Krakowie, sprawa toczy się pod sygn. IISA/Kr/553/04 i w związku z tym inwestorzy nie mogą wykonywać żadnych prac budowlanych, podała też że inwestorzy nie zachowali odpowiedniej odległości od jej działki nr [...], gdyż ta odległość wynosi około 2,50 m. Skarżąca wniosła też o przeprowadzenie kontroli na działce inwestorów.

22 Ponieważ wniosek dotyczył wstrzymania wykonywanych robót budowlanych, to materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji ( [...] r.) - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

23 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

24 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

25 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

26 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

27 Istotne jest zatem ustalenie czy inwestor naruszył któryś z warunków określonych w cytowanym wyżej przepisie art. 50- Prawo budowlane.

28 W związku z tym wnioskiem organy administracji przeprowadziły oględziny w dniach [...].07.2005r. (k. 7 akt adm.) i [...].09.2005r. (k. 32-35 akt adm.) na działce inwestorów nr 283/1 położonej w Staniątkach sporządzając stosowne protokoły z miejsca oględzin, a ponadto zebrały też niezbędne dokumenty. Organy administracji na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego nie stwierdziły uchybień w wykonywanych robotach budowlanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych.

29 Organ I instancji ustalił w trakcie oględzin, że inwestycja jest realizowana w przedłużeniu linii istniejącego budynku gospodarczego. Kierownik budowy S. M., który był obecny w czasie oględzin w dniu [...].09.2005r. przedłożył dokumentację, z której wynikało, że przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości 4,60 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą własność M. B. Inwestorzy oświadczyli też do protokołu oględzin, że wybudowane obecnie ogrodzenie jest usytuowane na ich nieruchomości z odsunięciem od sąsiedniej działki nr [...]. Natomiast skarżąca M. B. oświadczyła, że granica między jej działką nr [...] a działką inwestorów nr [...] przebiega w linii obecnie istniejącego ogrodzenia. W związku z rozbieżnym stanowiskiem stron organ I instancji zobowiązał inwestorów do przedłożenia oryginału operatu geodezyjnego powykonawczego celem ustalenia przebiegu granicy i prawidłowości usytuowania realizowanego budynku. Inwestorzy przedłożyli żądany operat geodezyjny i inwentaryzację powykonawczą przedmiotowego budynku sporządzoną w 10.2005r. z poświadczeniem przyjęcia jej do zasobu Starostwa Powiatowego w [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...]. (k. 64-65 akt adm. I inst. I k. 36-37 akt II inst.). Z dokumentacji tej wynika, że usytuowanie przedmiotowego budynku inwestorów w najbliższym punkcie do granicy działki skarżącej nr [...] wynosi 4,09 m, a w najdalszym 4,48m. Lokalizacja przedmiotowego budynku jest więc zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].06.2003r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy (k.162 akt adm.). Oprócz wyżej wymienionych dokumentów inwestorzy w toku postępowania administracyjnego przedłożyli też dziennik budowy, ostateczną ( z dniem 16.03.2004r.) decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę z dnia [...].09.2003r., dokumentację techniczną z planem zagospodarowania działki, oświadczenie kierownika budowy wraz z jego uprawnieniami ( k. 115- 177 akt adm.). Inwestorzy zgłosili też w sposób prawidłowy zamiar rozpoczęcia robót budowlanych z dniem [...].06.2005r. ( k.14 akt adm.) posiadając ostateczną decyzję z dnia [...].09.2003r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

30 Organy administracji na podstawie dowodów z protokołów oględzin i przedłożonej dokumentacji do akt sprawy w sposób prawidłowy ustaliły, że brak było podstaw do wstrzymania wykonywanych robót budowlanych w świetle przepisów art. 50 ustawy prawo budowlane, ponieważ inwestorzy posiadali ostateczną decyzję z dnia [...].09.2003r. w administracyjnym toku instancji i przystąpili do realizacji robót budowlanych w dniu [...].06.2005r, a więc kiedy ta decyzja stała się ostateczna ( z dniem 16.03.2004r.) i zaopatrzona klauzulą prawomocności przez Starostwo Powiatowe w [...] i roboty budowlane wykonywali zgodnie z tą decyzją. Inwestorzy powierzyli realizowanie robót budowlanych osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a przebieg tych robót był prawidłowo odnotowywany w dzienniku budowy nr [...].

31 Odnośnie zarzutu skarżącej, iż inwestorzy realizują roboty budowlane gdyż nie zachowali wymaganej odległości od granicy z jej działką nr [...], to zarzut ten, w ocenie Sądu nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w szczególności w operacie geodezyjnym i inwentaryzacji powykonawczej budynku z 10.2005r. przyjętym do zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] pod numerem [...]. Ponadto skarżąca nie przedłożyła innego wiarygodnego dowodu, że granica między działkami nr [...] i nr [...] przebiega właśnie w miejscu obecnie usytuowanego ogrodzenia, a nie tak jak zostało ustalone w o operacie geodezyjnym i inwentaryzacji powykonawczej.

32 Należy przy tym podkreślić, że sprawy dotyczące rozgraniczenia działek należą do odrębnego postępowania i są rozstrzygane przed sądem powszechnym.

33 Skarżąca we wniosku z dnia 30.06.2005r. (k.1 akt adm.) i w toku postępowania sądowo-administracyjnego twierdziła również, że zachodziły podstawy do wstrzymania wykonywania robót budowlanych w związku z wniesioną przez nią skargą do WSA w Krakowie toczącą się pod sygn. II SA/Kr 553/04, na decyzję Wojewody z dnia [...].03.2004r. i że zaskarżona decyzja została uchylona wyrokiem tut. Sądu. Sąd ustalił, że istotnie zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały uchylone wyrokiem tut. Sądu z dnia 20.07.2007r. syg. II SA/Kr 553/04, a wcześniej jeszcze postanowieniem tut. Sądu z dnia 30.09.2005r. został oddalony wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dnia [...].03.2004r.. Niemniej jednak wyrok ten z dnia 20.07.2007r. nie miał wpływu na okoliczność iż decyzja organu II instancji z dnia [...].03.2004r. w administracyjnym toku postępowania miała przymiot ostateczności i jej wykonalności, a ponadto organy administracji orzekały w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień wydawania zaskarżonej decyzji ([...]). A zatem zarzuty skarżącej w tym zakresie należy również uznać za nieuzasadnione.

34 W ocenie Sądu organy administracji obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne zapewniając stronom czynny udział w sprawie, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, dokonując przy tym prawidłowej jego oceny oraz wskazując podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia.

35 Wprawdzie organy obu instancji stwierdzając, iż brak jest podstaw do wstrzymania wykonywanych robót budowlanych w trybie art. 50 ustawy prawo budowlane orzekły o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości, na podstawie art. 105 k.p.a., a nie o odmowie wstrzymania wykonywanych robót budowlanych, to jednak w ocenie Sądu w niniejszej sprawie, zarówno wyrzeczenie o umorzeniu postępowania jak i o odmowie wstrzymania wykonywanych robót budowlanych mają podobny charakter i spełniają podobną funkcję biorąc pod uwagę stan faktyczny tej sprawy. W związku z tym, takie wyrzeczenie organów administracji jest uchybieniem, ale nie miało ono istotnego wpływu na wynik tej sprawy.

36 W związku z powyższym, zasadnym było stanowisko organów administracji obu instancji, że brak było podstaw do wstrzymania wykonywanych robót budowlanych w myśl art. 50 ustawy-Prawo budowlane i wszystkie zarzuty skarżącej należało uznać za nietrafne.

37 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.