Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Kr 601/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Kr 601/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej M.C. delegowanego do Prokuratury Okręgowej w K. sprawy ze skargi M.W. , U.W. , L.S. , J.W. , A.K. na decyzję Wojewody z dnia 31 lipca 1995 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M.W. , U.W. , L.S. , J.W. , A.K. kwotę 27 zł (dwadzieścia siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Kierownik Urzędu Rejonowego w N. decyzją z dnia [...] maja 1995 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 w związku z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) i art. 104 kpa nakazał W. W. rozbiórkę nielegalnie wybudowanego garażu położonego w R., przy ul. [...] w terminie do dnia 30 sierpnia 1995 r.

3 Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że W. W. wybudował garaż bez wymaganego pozwolenia na budowę, co stanowi samowolę budowlaną w myśl art. 28 Prawa budowlanego, a stwierdzone to zostało w czasie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] maja 1995 r. Dlatego też na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego nakazano w drodze decyzji rozbiórkę tego garażu, gdyż przepis ten tak stanowi w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia na budowę.

4 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. W., który podał, że przedmiotowy garaż wybudował w 1989 r. i użytkuje go już od 5 lat. Skarżący ponadto wskazał, że w 1988 r. zwrócił się pismem do Urzędu Miasta i Gminy w R., na które nie otrzymał jednak odpowiedzi i tym samym uznał, że może realizować przedmiotowy garaż. Obiekt ten był niezbędny do przechowywania maszyn rolniczych.

5 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1995 znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

6 Organ odwoławczy podał, ze podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 1995 r. ustalono, że wykonane zostały ściany i płyty żelbetowe oraz częściowe zadaszenie, a zatem wbrew twierdzeniom skarżącego budowa nie została zakończona. Dlatego też organ l instancji prawidłowo postąpił nakazując skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

7 Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wniósł W. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia 31 lipca 1995 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Skarżący zarzucił organom administracji publicznej naruszenie art. 7 kpa poprzez niedokładne i nierzetelne ustalenie stanu faktycznego. Jak podał skarżący, został on pozbawiony możliwości obrony swoich praw, gdyż nie zawiadomiono go o terminie oględzin.

8 Skarżący podkreślił, że obiekt został w całości zrealizowany w 1989 r. i jest przez niego użytkowany od 5 lat. Obiekt został zatem ukończony przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący zgłosił zamiar budowy garażu w Urzędzie Miasta i Gminy R. w 1988 r.

9 Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 1995 r.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

12 Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

13 Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

14 W szczególności należy wskazać, że postępowanie administracyjne prowadzone było niezgodnie z art. 7 kpa i 77 kpa. W myśl tych przepisów organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej rozpoznając sprawę obowiązane są również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek tej treści został nałożony na organy w art. 77 § 1 kpa, który to przepis jest jednym z wielu przejawów kodeksowej konkretyzacji (uszczegółowienia) zasad praworządności i prawdy obiektywnej, które zostały wyrażone w art. 7 kpa.

15 Decyzją z dnia [...] maja 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w N. nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki nielegalnie wybudowanego garażu położonego w R. przy ul. [...]. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, przedmiotowy garaż wybudował on w 1989 r., zaś zamiar jego budowy zgłosił w 1988 r. w Urzędzie Miasta i Gminy R. Organy administracji publicznej zaniechały ustalenia dokładnej daty budowy przedmiotowego obiektu, jak również nie ustaliły, czy skarżący rzeczywiście zgłosił zamiar jego budowy w 1988 r. W szczególności nie zostały przeprowadzone żadne dowody mające na celu ustalenie daty budowy przedmiotowego garażu.

16 Ustalenie powyższych okoliczności było tymczasem niezbędne dla określenia właściwej podstawy prawnej, a więc jednego z elementów (oprócz prawidłowo ustalonego stanu faktycznego) determinujących treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 j.t. ze zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. (ust. 1). Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2).

17 Wskazać w tym miejscu należy, iż wykładnią zwrotu "obiekt, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane" w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Według stanowiska zajętego przez ten sąd w wyroku z dnia 31 października 1996 r. (sygn. akt SA/Kr 2859/95, publ. OSP 1997/12/224) przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono.

18 Tak więc precyzyjne oraz rzetelne ustalenie daty zakończenia budowy miało istotne znaczenie dla określenia, która z ustaw Prawo budowlane - aktualnie obowiązująca (z dnia [...] lipca 1994 r.), czy też wcześniejsza (z dnia [...] października 1974 r.) - stanowi właściwą podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej.

19 Przedstawione w toku postępowania sądowego dowody wskazują że Prokuratura Rejonowa w N. postanowieniem z dnia [...] grudnia 1995 r. (sygn. akt [...]) umorzyła postępowanie karne prowadzone przeciwko W. W. w związku z postawionym mu zarzutem dotyczącym wybudowaniem garażu bez wymaganego pozwolenia (karta 20 akt sądowych). Jak wynika z uzasadnienia postanowienia o umorzeniu dochodzenia W. W. rozpoczął i zakończył budowę przedmiotowego garażu z początkiem października 1989 r., co potwierdzają zeznania świadka H. K., który pomagał przy prowadzonej budowie.

20 Organy administracji poprzestały wyłącznie na wynikach oględzin miejsca budowy przeprowadzonych w dniu [...] maja 1995 r., czyniąc z nich jedyna podstawę dokonanego ustalenia. Przy tym protokół z tej czynności jest lakoniczny i nie zawiera dokładniejszego opisu istniejącego wówczas stanu rzeczy na placu budowy. Przedstawiona przez skarżącego umowa zawarta z Urzędem Miasta R. wskazuje natomiast, że skarżący otrzymał zezwolenie na pobór prądu w styczniu 1994 r., co może przemawiać za tym, że budowa garażu została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r.).

21 Wymienione wyżej okoliczności faktyczne wskazują, że organy administracji publicznej bez dostatecznych do tego podstaw przyjęły, że sporny garaż wybudowany został po 1 stycznia 1995 r. Tym samym zostały naruszone art. 7 i 77 kpa, nakładające na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż po dniu 31 grudnia 1994 r. prowadzone były jakiekolwiek roboty związane z budową garażu. Tym samym nie było podstaw do tego, aby zastosować nową regulację prawną a więc Prawo budowlane z 1994 r.

22 Następnie należy wskazać, że w myśl art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, zaś przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

23 Wspomniana powyżej zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w postępowaniu jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym dopuścić - w najszerszym możliwym zakresie - stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona też jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (por. J. Borkowski (w:) Kodeks..., red. J. Borkowski, s. 75).

24 W celu realizacji zasady czynnego udziału stron organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest pouczyć je o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów odpowiada obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, jak również obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r, V SA 316/00, niepubl.). Jeśli w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia stron oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, to sytuacja taka uzasadnia wniosek o naruszeniu przez niego obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 94).

25 W przedmiotowej sprawie organy obu instancji całkowicie zaniechały obowiązku zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed podjęciem decyzji. Skarżący nie został również zawiadomiony o terminie oględzin, które zostały przeprowadzone na jego posesji w dniu [...] maja 1995 r. Notatka służbowa z przeprowadzonych oględzin nie została podpisana przez skarżącego, chociaż został on wymieniony jako osoba uczestnicząca w tej czynności postępowania dowodowego. Opisywane naruszenie art. 10 kpa jest szczególnie znamienne, jeśli ma się na uwadze, iż poczynione podczas wspomnianych oględzin ustalenia były jedynymi dokonanymi w sprawie, a następnie zostały uznane za wystarczające do załatwienia sprawy i w efekcie nałożenia obowiązku dokonania rozbiórki.

26 Takie działanie organów administracji publicznej nie może być uznane za prawidłowe i odpowiadające przepisom prawa. W ocenie sądu wyjaśnienie przez organy stanu faktycznego sprawy nie spełnia kryteriów dokładności, kompletności oraz kompleksowości. Materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania jest szczątkowy i niepełny.

27 Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy administracji winny przeprowadzić w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, zmierzając do ustalenia w sposób jednoznaczny istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, jaką jest data samowolnego wzniesienia przez skarżącego spornego garażu. W tym celu należy dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do ustalenia tego faktu (art. 75 kpa).

28 Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. W pkt. II wyroku Sąd orzekł, że decyzja w związku z uwzględnieniem skargi nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.