Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2009 r., II SA/Kr 347/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2009 r., II SA/Kr 347/09

Sentencja

1 Sygn. akt II SA/Kr 34709 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2009 r. sprawy ze skargi T.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 stycznia 2009r. nr [....] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala.

Uzasadnienie

2 W dniu 27 grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr AU-2/7331/4102/07 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P4 Sp.z o.o. "KRA 0209" na działce nr 182/5 obr. 65 Podgórze przy ul. Cechowej 49A w Krakowie".

3 W dniu [....] lipca 2008 r. T.W. złożyła do Prezydenta Miasta Krakowa wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, a [....] sierpnia 2008 r. - wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 27 grudnia 2007 r. Wniosek uzasadniono toczącym się postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę dla objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego.

4 Postanowieniem z dnia 30 września 2008 r., nr AU-02-1.JKK/KŁA.7331-1857/08 Prezydent Miasta Krakowa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 27 grudnia 2007 r. nr AU-2/7331/4102/07 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wskazanej wyżej inwestycji.

5 Postanowieniem z dnia 2 października 2008 r., nr AU-02-1.JKK/KŁA.7331-1857/08 na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wstrzymania wykonania decyzji.

6 W uzasadnieniu postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji wskazano, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji z mocy prawa. Jednakże zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji powinno zapobiegać sytuacji, w której wykonanie decyzji prowadziłoby do nieodwracalnych skutków prawnych lub faktycznych. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jak środek ostateczny, stosowany tylko wówczas, gdy zgromadzone dokumenty wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Nieuzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji mogłoby stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

7 Dodatkowo nadmieniono w uzasadnieniu, iż wstrzymanie wykonania decyzji może dotyczyć tylko takich aktów, które podlegają wykonaniu, a w szczególności mogą być przedmiotem egzekucji w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem organu I instancji decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie spełnia tego warunku. Przesądza o tym fakt, iż decyzja ta nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie przesądza o tym, czy przedmiotowy teren kiedykolwiek zostanie zabudowany.

8 Zważywszy na powyższe organ administracji uznał, iż wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe, gdyż nie wynika z niej żadne prawo lub obowiązek, który dałby się wykonać, tak by spełnione zostały przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a.

9 T.W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowe Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 27 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu zażalenia strona zarzuciła organowi I instancji błędną interpretację art. 152 k.p.a., art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 32 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W szczególności skarżąca podniosła, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niezbędna, aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, tworzy zatem prawa i jako taka podlega wykonaniu. Ponadto kwestia wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest inaczej interpretowana przez ten sam organ na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Aby uzyskać to pozwolenie organ administracji wymaga przedstawienia ostatecznej i wykonalnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, aby na jej podstawie zweryfikować dane projektowe. Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, iż organ sam stwierdza wykonalność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pieczęcią o treści "ostateczna i wykonalna".

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 14 stycznia 2009 r., nr SKO.70/5836/2008/GIK utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

11 W uzasadnieniu przychylono się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu Prezydenta Miasta Krakowa. W szczególności organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii interpretacji art. 152 § 1 k.p.a., dotyczącej braku wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji wskazał, iż pod pojęciem wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w akcie. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc działanie, zaniechanie, znoszenie zachowań innych podmiotów lub świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. W szczególności nie podlegają wykonaniu akty odmowne, akty konstytutywne, które nie wymagają żadnych czynności podmiotów uprawnionych, a także grupa decyzji deklaratoryjnych, które stwierdzają jedynie istnienie stanu faktycznego czy prawnego. Do tej grupy decyzji zalicza się również decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji.

12 Zważywszy na powyższe decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zdaniem SKO jest niewykonalna.

13 T.W. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 27 grudnia 2007 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 152 § 1 k.p.a., art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 32 ust. 4 pkt 4 prawa budowlanego. Ponadto zarzucono, że organ administracji publicznej naruszył art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia, podczas gdy ustawa wymaga wydania decyzji.

14 W uzasadnieniu skargi T.W. powtórzyła argumenty podniesione wcześniej w zażaleniu. W szczególności podkreśliła brak konsekwencji po stronie Prezydenta Miasta Krakowa, który stwierdził wykonalność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pieczęcią o treści "ostateczna i wykonalna", a obecnie utrzymuje, że decyzja ta nie nadaje się do wykonania. Wydanie decyzji opatrzonej taką pieczęcią jest warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

15 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej formy rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że art. 144 k.p.a. nakazuje odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań. W myśl art. 152 k.p.a. w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym wydaje się postanowienie, a tym samym Kolegium jako organ II instancji odpowiednio stosując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnęło o utrzymaniu postanowienia I instancji w analogicznej formie.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze nie mogą odnieść skutku. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania.

18 Sąd całkowicie podziela stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, według którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie nadaje się do wykonania i w konsekwencji nie można wstrzymać wykonania takiej decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. Powołany przepis przewiduje możliwość wstrzymania wykonania decyzji po wznowieniu postępowania, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Możliwość wstrzymania wykonania decyzji dotyczy jednak tylko tego rodzaju rozstrzygnięć, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, str. 295).

19 Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma podobny charakter co decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Oba rozstrzygnięcia nie rodzą praw do terenu, lecz są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w tym samym, piątym rozdziale ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 późn. zm.), a art. 64 ust. 1 tej ustawy nakazuje w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stosować odpowiednio przepisy dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie podlegają wykonaniu, a zatem nie jest możliwe również wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji. Na przykład w postanowieniu z dnia 15 października 2001 r. sygn. II SA/Gd 2174/01 (LEX nr 76097) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzja taka nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym. Ze względu na zbliżony charakter obu decyzji można powyższą argumentację odnieść również do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

20 Odnośnie wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 września 2008 r. sygn. II OZ 927/08, stwierdzając: "decyzja, o wstrzymanie której wnoszą skarżący, nie podlega, ani nie wymaga wykonania oraz nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji". Wprawdzie postanowienie to dotyczyło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdzie przesłankami są: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jednakże można go odnieść również do niniejszej sprawy. Podstawowym bowiem warunkiem uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji - zarówno na podstawie art. 152 k.p.a., jak i na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. - jest odpowiedni przedmiot tego wniosku tj. decyzja nadająca się do wykonania.

21 Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, bowiem nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji, która wykonaniu w ogóle nie podlega.

22 Zarzuty skarżącej nie mogą zostać uwzględnione. Decyzje - nadające się do wykonania - mogą zostać wykonane przez stronę dobrowolnie albo z udziałem organu egzekucyjnego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wydanie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może być jednak uznane za "wykonanie" decyzji ULICP, mimo, iż decyzja ta jest niekiedy etapem poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Tak więc pomimo, że zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to nie można twierdzić, że wydanie pozwolenia na budowę stanowi "wykonanie" decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 152 k.p.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że na decyzji ULICP umieszcza się pieczątkę zaświadczającą, że jest ona "ostateczna i wykonalna".

23 Art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego naruszenie zarzuca również skarżąca, nakazuje w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odpowiednio stosować niektóre przepisy dotyczące decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem nie mógł zostać naruszony. Nie można również uwzględnić naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem ust. 4 art. 32 powołanej ustawy nie ma i nigdy nie miał pkt 4 (od 16 kwietnia 2004 r. są 3 punkty: 1, 1a, 2; wcześniej były tylko pkt 1 i 2).

24 Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia, podczas gdy ustawa wymaga wydania decyzji. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż w razie wniesienia zażalenia na postanowienie organ odwoławczy rozstrzyga sprawę również w formie postanowienia.

25 W świetle powyższego skargę T.W. należało uznać za bezzasadną i oddalić na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.