Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2015 r., II SA/Kr 146/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2015 r., II SA/Kr 146/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi A.C. na uchwałę Nr CIII/1385/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" skargę oddala

Uzasadnienie

2 W dniu 9 czerwca 2010 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 9 lipca 2010 r., poz. 2426.

3 Powyższa uchwała była przedmiotem zaskarżenia w następujących sprawach:

4 - prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. W.,

5 - prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1440/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. F.,

6 - wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi J. S., E. U., A. K., Kolegium Księży [...] w K. oraz B. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w K. – wyrok jest nieprawomocny.

7 W niniejszej sprawie skargę na powyższą uchwałę wniósł A. C., zarzucając naruszenie:

8 - art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem,

9 - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), poprzez nieuprawnione ograniczenie właściciela działki nr [...] obr. [...] w możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości,

10 - art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości,

11 - art. 32 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, polegające na różnicowaniu sytuacji prawnej obywateli bez uzasadnionej przyczyny,

12 - art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia w planie zasad scalania i podziałów działek,

13 - art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz wyznaczenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych,

14 - art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

15 W uzasadnieniu skarżący wskazał, że swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wywodzi z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, utworzonej z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, którą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Las Wolski" objęto symbolem ZPo.9 – tereny przeznaczone pod zieleń ogrodową. Zdaniem skarżącego, Rada Miasta Krakowa naruszyła w sposób ewidentny i rażący jego interes prawny, brak było bowiem podstaw do przeznaczenia terenu działki nr [...] obr. [...] w całości pod zieleń ogrodową. Istniały za to poważne podstawy do przeznaczenia w planie przedmiotowej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, za czym przemawia przede wszystkim bezpośrednie sąsiedztwo terenów zabudowanych oraz dobry dostęp komunikacyjny do tej nieruchomości. Działania gminy stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności do gruntu. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest jednoznacznym naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym.

16 W ocenie skarżącego, brak jest jakichkolwiek uwarunkować urbanistycznych i przestrzennych, które przemawiałyby za rozszerzeniem terenu zieleni ogrodowej na całość działki nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] zlokalizowana jest w bliskim sąsiedztwie terenów zabudowanych i wyłącznie takie jej przeznaczenie byłoby zgodne z określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadami kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez gminę, a w szczególności z obowiązkiem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego.

17 Przeszkody do przeznaczenia terenu działki nr [...] pod zabudowę nie stanowią również ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Wprawdzie teren przedmiotowej działki według ustaleń Studium znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem ZO (tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), niemniej należy zauważyć, że leży ona w bliskim sąsiedztwie terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę (UP), Studium dopuszcza natomiast w takim przypadku możliwość korygowania w planie granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a terenami spod zabudowy wyłączonymi. Wynika to wprost z zapisów Studium zawartych w rozdziale "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium (str. 212 i 213), gdzie stwierdzono, że dopuszcza się korekty granic terenów przeznaczonych pod zabudowę pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności:

18 - nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

19 - nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

20 - integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

21 - respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

22 Wskazywana w Studium możliwość korygowania granic terenów przeznaczonych do zagospodarowania powinna mieć zastosowanie do wszystkich sytuacji, w których aktualny stan zagospodarowania danego terenu bądź też jego usytuowanie względem terenów zagospodarowanych lub też przeznaczonych do zagospodarowania wskazuje na potrzebę zmiany przyjętych na etapie studium założeń i ustaleń o ogólnym charakterze (z uwagi na ich dezaktualizację bądź też pominięcie szczególnych uwarunkowań danego terenu). Całkowite zignorowanie aktualnego sposobu zagospodarowania terenów zlokalizowanych w pobliżu działki nr [...] obr. [...] przy określaniu w planie jej przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania jest nie do pogodzenia z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa i organów państwa.

23 Właściciele położonych na terenie objętym zaskarżonym planem nieruchomości o zbliżonych uwarunkowaniach urbanistycznych i prawnych były kwalifikowane w całkowicie różny sposób. W przypadku innych terenów objętych ustaleniami planu, które zostały już zagospodarowanie lub były predysponowane do zabudowy z uwagi na uwarunkowania przestrzenne i sposób zagospodarowania terenów sąsiednich (a w obowiązującym studium były przeznaczone pod zieleń), w planie ustalono ich przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Dotyczy to m. in. terenów oznaczonych w planie symbolami MN.1, MN.6-7, MN.9-16. Każdy z tych terenów według Studium obowiązującego w dacie uchwalania planu znajdował się na obszarach przeznaczonych bądź pod zieleń publiczną (ZP) bądź pod tereny otwarte (ZO), podobnie jak teren działki nr [...] obr. [...].

24 Ponadto skarżący wskazał na szereg nieprawidłowości w treści zaskarżonego aktu, tj. brak określenia zasad podziałów i scaleń nieruchomości, modyfikację kierunków zagospodarowania przewidzianych w Studium (teren zabudowy usługowej USw - plac rekreacyjno-wypoczynkowy według Studium powinien zostać przeznaczony pod zieleń leśną, teren zieleni ogrodowej ZPo.6 według Studium powinien być przeznaczony pod zieleń leśną, teren zieleni leśnej ZL.5 według Studium powinien być przeznaczony pod tereny otwarte ZO), nieokreślenie w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz wyznaczenie przebiegu dróg wewnętrznych na nieruchomościach osób prywatnych bez ich zgody.

25 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

27 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z

28 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji

29 publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol.

30 Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

31 Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.),

32 zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów

33 postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

34 Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

35 (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

36 Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz.U. z 2012,

37 poz. 647 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego

38 Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium

39 uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań

40 własnych gminy. Sądowa kontrola legalności aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ogranicza

41 się jedynie do badania ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, nie może natomiast dotyczyć celowości, czy też słuszności

42 dokonywanych rozstrzygnięć.

43 W obecnym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd ma na uwadze, że kwestionowana uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r.

44 Nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" (Dz. Urz. Woj.

45 Małopolskiego z dnia 9 lipca 2010 r. Nr 352, poz. 2426) była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Okoliczność ta jest

46 stronie skarżącej znana, co m.in. wynika z treści skargi.

47 Szczególne istotne znaczenie, zdaniem Sądu, w tym zakresie ma fakt wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z

48 dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, którym oddalono skargę po przeprowadzeniu pierwszej kontroli merytorycznej

49 legalności zaskarżonej uchwały.

50 Trzeba wyjaśnić w tym miejscu, że takie podejście Sądu jest następstwem regulacji wprowadzonej w art. 134 p.p.s.a., gdyż zasada

51 wyrażona w tym przepisie obliguje do dokonania kompleksowej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem wad

52 wymienionych art. 28 u.p.z.p. już w momencie rozpoznawania pierwszej skargi na akt prawa miejscowego.

53 Do przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części ustawodawca zalicza naruszenie zasad sporządzania planu

54 miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Na ten istotny aspekt

55 dokonywanej kontroli zwrócono uwagę w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, w którym podano :

56 "Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany

57 zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod

58 uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w

59 rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może

60 czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono

61 natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas,

62 gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a

63 także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. (...) Dodatkowo zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27

64 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub

65 planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały

66 rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu

67 zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się

68 do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały

69 o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu

70 zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część

71 tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej." – wyrok NSA z 25.05.2009r.,

72 sygn. akt II OSK 1778/08. Por. także wyrok NSA z dnia 13.12.2006r., sygn. akt II OSK 1278/06 gdzie wskazano, iż Sąd rozpoznając skargę

73 na dany plan zagospodarowania przestrzennego po raz pierwszy stosownie do przepisu art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami

74 administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

75 Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego ta uchwała

76 stanowi granicę sprawy."

77 Oddalając skargę wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie " (...) nie

78 dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa nr CIII/1385/10 z dnia 9 czerwca 2010r. w przedmiocie miejscowego planu

79 zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego."

80 Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając utrwaloną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, zdaniem

81 składu rozpoznającego, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę,

82 która to skarga została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego w wyżej podanym zakresie.

83 Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego co do trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości

84 organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa

85 miejscowego) i skargę oddalił, to sąd orzekający później na skutek skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach, w

86 jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie

87 nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego, zaś w pozostałości obowiązuje zasada

88 powagi rzeczy osądzonej.

89 Powyższe podejście koresponduje z art. 101 ust. 1 - 2 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednol. Dz.U.

90 z 2013 poz. 594 z późn. zm. – dalej w skrócie u.s.g. ), który w ust. 2 wyklucza możliwość zaskarżenia uchwały, jeżeli w innej sprawie o

91 jej legalności orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Jednakże ścisłe powiązanie takiej regulacji z ust. 1 nakazuje

92 uwzględniać w tym zakresie także zagadnienie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia konkretnego podmiotu, i ile nie podlegało ono

93 wcześniejszej kontroli.

94 Skoro prawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę

95 na tę samą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. Nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania

96 przestrzennego obszaru "Las Wolski", to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie tej skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego

97 aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie objętym hipotezą art. 28 u.p.z.p.

98 Konsekwencją dokonania w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 kontroli procedury planistycznej, zasad sporządzania planu oraz

99 właściwości organów stwierdzić należy, że elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania plany i właściwość organów) nie zostały

100 naruszone.

101 Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących całości planu i uzasadniających, zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności całego

102 kwestionowanego planu, Sąd zauważa i podkreśla asymetrię istniejącą pomiędzy treścią wezwania do usunięcia naruszenia prawa a treścią

103 wniesionej przez A. C. skargi. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący nie wypowiada się w przedmiocie

104 naruszeń prawa dotyczących zasad sporządzania planu odnoszących się do całości planu i uzasadniających według niego stwierdzenie jego

105 nieważności w całości jak i tych, które dotyczą działek/nieruchomości innych niż działka nr [...] (zob. karta 21-25 akt sądowych).

106 Ponieważ w tym powyższym zakresie, odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej, zatem w świetle

107 orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie NSA z 24 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 181/09) ewentualne

108 uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie oraz stwierdzenie nieważności planu miejscowego mogłoby nastąpić tylko w części

109 dotyczącej interesów prawnych skarżącego A. C..

110 Analogiczne podejście prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach powołanych w odpowiedzi na skargę, którymi po

111 merytorycznej kontroli oddalono skargi na przedmiotową uchwałę rozpoznawane jedynie w granicach interesu prawnego skarżących.

112 W sprawie niniejszej te ostatnie wyroki oraz wyroki zapadłe w drugiej instancji nie wywołują co do zasady stanu powagi rzeczy

113 osądzonej czy związania, albowiem skargi w tych sprawach, nawet przy pewnych podobieństwach w zakresie lokalizacji nieruchomości i

114 postanowień planu miejscowego, nie dotyczyły działki nr [...] wskazanej w skardze złożonej obecnie przez A. C..

115 Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej, poza już poruszoną kwestią kognicji sądu administracyjnego, która w sprawie niniejszej

116 zachodzi, wymaga spełnienia także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

117 przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych,

118 terminowość złożenia skargi.

119 W przypadku przedmiotowej skargi przesłanki, o których wyżej mowa zostały spełnione. Terminowość złożenia skarg pozostaje przy tym w

120 ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przesądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g., który w sprawie niniejszej poprzedzał jej

121 wniesienie i nie przyniósł oczekiwanego przez skarżącego rezultatu.

122 Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań. W tym zakresie

123 zasygnalizować można jedynie, że w ramach kontroli terminowości wniesienia skargi uwzględniono treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz

124 poglądy prawne prezentowane w uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 , sygn. akt II OPS 2/07

125 ( ONSAiWSA 2007/3/60 ).

126 Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi

127 przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć

128 uchwałę do sądu administracyjnego.

129 Powołany przepis, z którego wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej, rodzi konieczność wskazania na zasadnicze kwestie

130 dotyczące jego stosowania.

131 W szczególności, art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie

132 zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi

133 konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego

134 udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

135 Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez podmiot posiadający zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 p.p.s.a. i mieszczący się

136 w kręgu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

137 Skarżący powinien zatem wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie przedmiotową uchwałą zostały naruszone.

138 Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003

139 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację

140 przyjmowaną przez sądy administracyjne również w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

141 zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem

142 prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i

143 abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa

144 administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa

145 materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie

146 podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym

147 między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3

148 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że

149 podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

150 Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i

151 obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

152 O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre

153 dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej

154 merytorycznego rozpoznania. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej

155 wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki

156 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK

157 476/04, ONSA/2005/1/2).

158 Ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera

159 drogę do merytorycznego rozpoznania skargi

160 Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości,

161 nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II

162 OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).

163 Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek,

164 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami

165 administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

166 Rozważając kwestie legitymacji skargowej trzeba mieć także na uwadze, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

167 kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co wynika z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Plan

168 miejscowy stanowi zatem przewidzianą w art. 140 k.c. ingerencję w sposób wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości

169 rygorom wynikającym z jego treści.

170 W sprawie niniejszej Rada Miasta Krakowa nie kwestionowała, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] wymienionej w skardze, co

171 wykazano nadto przez dołączenie stosownych dokumentów w postaci odpisu zwykłego księgi wieczystej (zob. karta 17-20 akt sądowych).

172 Powołane w skardze prawidłowo ustalenia zaskarżonego planu miejscowego są tego rodzaju, że mogą zostać uznane za naruszając prawo

173 własności w zakresie korzystania z rzeczy, wobec wprowadzenia ograniczenia co do możliwości zabudowy działki nr [...] w kierunku

174 pożądanym przez skarżącego A. C..tj. na cele budownictwa jednorodzinnego. Fakt dotychczasowego przeznaczenia działki,

175 jako gruntu rolnego (rola), co ujawniono w ewidencji gruntów, nie stoi na przeszkodzie uznaniu legitymacji skarżącego, albowiem plan

176 miejscowy dotychczasowe przeznaczenie władny jest zmienić w kierunku pożądanym przez właściciela, otwierając możliwość zabudowy

177 nieruchomości. Taka zmiana może z kolei mieć wpływ na wartość nieruchomości w przypadku rozporządzania prawem własności.

178 Uwzględniając treść postanowień planu miejscowego dla działki skarżącego (część tekstowa i graficzna) należy zatem uznać, że wykazał

179 spełnienie przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. Powyższy plan miejscowy swoimi granicami objął m. in. teren nieruchomości składającej

180 się z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w

181 planie miejscowym symbolem ZPo.9 - tereny przeznaczone pod zieleń ogrodową. Zasady zagospodarowania tego terenu zostały określone w §

182 39 ust. 1 ustaleń planu, zgodnie z którym wyznacza się tereny zieleni określając ich przeznaczenie pod ogrody i oznaczając symbolami

183 ZPo.1 - ZPo.12. Zgodnie z treścią § 39 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, na powyższych terenach, z pewnymi wyjątkami dotyczącymi terenu

184 ZPo.10 i ZPo.11, rada gminy zakazała lokalizacji zabudowy, za wyjątkiem obiektów małej architektury.

185 Bez znaczenia dla przyjęcia legitymacji skargowej pozostaje fakt, czy skarżący był właścicielem nieruchomości w toku trwania procedury

186 planistycznej. Na tle obowiązujących przepisów brak bowiem podstaw do przyjęcia, że plan miejscowy może zaskarżyć tylko podmiot będący

187 właścicielem nieruchomości położonej w granicach planu w dacie jego uchwalenia albo trwania procedury planistycznej. Z przepisów tych

188 nie da się także wywieść granic czasowych dopuszczalności zaskarżenia planu miejscowego, zaś jedyną przeszkodą tamującą jest uprzednie

189 dokonanie kontroli legalności aktu prawa miejscowego w uprzednio przedstawionym już zakresie.

190 Takie przeszkody w sprawie niniejszej nie zachodzą, poza wynikającymi z zakresu rozstrzygnięcia dokonanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu

191 Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, którym oddalono skargę po przeprowadzeniu

192 pierwszej kontroli merytorycznej legalności zaskarżonej uchwały.

193 Odrębnym od powyższego zagadnieniem jest to, czy stwierdzone wyżej naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego właściciela

194 przedmiotowej działki nastąpiło zgodnie z prawem.

195 Jak trafnie wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11 ( zam. zb. LEX nr 920623), "Obowiązek

196 uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub

197 uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy

198 naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach

199 przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów

200 położonych na obszarze gminy."

201 Skład rozpoznający podkreśla, że dopiero przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego stanowi istotne naruszenia prawa, o którym

202 mowa w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stwarzające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości albo w części.

203 Celem planowania przestrzennego, jako podstawowego elementu publicznoprawnego regulowania kształtu przestrzeni, jest w myśl art. 1 ust.

204 1 u.p.z.p. zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a także ochrony innych wartości, w szczególności wymienionych w

205 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Powołany przepis stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1)

206 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony

207 środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków

208 oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób

209 niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby

210 interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Nie zawsze

211 jednak jest możliwe jednoczesne uwzględnienie tych wszystkich tych czynników w identycznej proporcji, a przyznanie prymatu określonym

212 wartościom rozważania i wymaga uzasadnienia.

213 Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 – dalej k.c.), w

214 granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy

215 zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych

216 samych granicach może rozporządzać rzeczą.

217 Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty

218 prawa własności.

219 Do takich ustaw należy m.in. ustawa o planowaniu, która w art. 6 ust. 2 zastrzega, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do

220 którego ma tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu

221 zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

222 Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela poglądy prawne adekwatne do stanu faktycznego, w których

223 podkreśla się, że " (...) ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności.

224 Plany te ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności.

225 Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw.

226 władztwa planistycznego. Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione

227 na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym" (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 1932/07).

228 Trafnie akcentuje również, jak w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2001 r. , sygn. akt II SA/Kr 376/01, że "...

229 to, iż plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo

230 naruszają te interesy prawne czy uprawnienia, jest oczywiste. Na tym przecież m.in. polega istota prawa administracyjnego i istota

231 administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administracje publiczną (w tym organy planistyczne)

232 mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym."

233 Źródeł władztwa planistycznego gminy należy upatrywać w przepisach art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1

234 u.p.z.p. W tym zakresie istotne znaczenie ma również fakt, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków

235 zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza wprost przepis

236 art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

237 Wskazana regulacja prawna powoduje, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami

238 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi

239 postanowieniami studium. W orzecznictwie podkreśla się przy tym słusznie, że sytuacji gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia

240 studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych ( tak wyrok NSA z dnia 8 kwietnia

241 2010r., sygn. akt II OSK 123/10 ).

242 Uwzględniając powyższe w stanie faktycznym sprawy należy mieć na uwadze, że jak wynika ze Studium Uwarunkowań i Kierunków

243 Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (załącznik do uchwały Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.)

244 przewidziano w nim dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego odmienne kategorie terenów o

245 zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania (plansza K1 Studium), co ma związek z rozpoznanymi uwarunkowaniami, a także założonymi

246 celami i wizją rozwoju miasta, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa oraz zachowania ładu przestrzennego.

247 Z Planszy K1 Studium – Struktura przestrzenna i kierunki zagospodarowania wynika, że działka skarżącego znajduje się poza granicą

248 strefy miejskiej, w obrębie strefy podmiejskiej o zasięgu granic miasta, gdzie dodatkowym elementem wyróżniającym jest ich położenie w

249 obszarze systemu zieleni i parków rzecznych.

250 Działka skarżącego znajduje się w terenie ZO, dla którego w tekście Studium (str. 143) określono główny kierunek zagospodarowania pod

251 tereny otwarte o następujących ustaleniach:

ZO - TERENY OTWARTE (W TYM ROLNICZA PRZESTRZEŃ PRODUKCYJNA)

252 1) Główne funkcje:

253 * łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne.

254 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

255 * utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz

256 płaszczyzny ekspozycji widokowej,

257 * zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony,

258 * obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych,

259 * wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości,

260 * udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP.

261 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

262 * całkowite wykluczenie prawa zabudowy,

263 * budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii).

264 Na podstawie takich ustaleń wyznaczono w planie miejscowym tereny Zpo.9, o przedstawionym w skardze przeznaczeniu i zasadach

265 zagospodarowania, co pozostaje w zgodzie ze Studium.

266 W odpowiedzi na skargę A. C. pełnomocnik Gminy podkreśla, że działka nr [...] znajduje się w bliskim sąsiedztwie Lasu

267 Wolskiego oraz rezerwatu "Skałki Przegorzalskie". Zawiera się w obszarze o najwyższych walorach krajobrazowych w skali miasta,

268 należącym do tzw. zachodniego klina zieleni, podstawowego elementu systemu przyrodniczego Krakowa, położonego w obszarze Bielańsko -

269 Tynieckiego Parku Krajobrazowego.

270 Obszar ten tworzy również unikalną sylwetę miasta, w której jedną z dominant stanowi "Zamek w Przegorzałach". Działka nr [...] znajduje

271 się niemalże u jego podnóża, tworzy istotne przedpole widokowe dla odbioru panoram tej części sylwety Krakowa. Niezależnie od tego

272 działka ta należy do większego terenu kompleksów terenów zielonych, stanowiących otulinę niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania

273 naturalnego środowiska leśnego, jakim jest Las Wolski.

274 Należy podkreślić, że opisany stan znajduje potwierdzenie w Studium, jak również dokumentacji planistycznej i planie miejscowym.

275 W toku postępowania sądowego, strona przeciwna do skarżącego przedłożyła na wezwanie Sądu wyrysy ze Studium oraz z planu

276 zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", obrazujące położenie działki nr [...] w skali porównawczej. Z materiału tego

277 wynika, że ujęcie tej działki w obszarze ZPo.9 (tereny przeznaczone pod zieleń ogrodową) w planie zagospodarowania przestrzennego

278 odpowiada wcześniejszemu jej ujęciu w Studium w terenach otwartych ZO – w systemie zieleni i parków rzecznych.

279 W związku z powyższym Sąd stwierdza, że ustalone w uchwalonym planie przeznaczenie terenu nieruchomości skarżącego, tzn. konkretnie

280 działki nr [...], nie zostało określone przez organ planistyczny w sposób dowolny i arbitralny, ale wynika z występujących realnych

281 uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane w oparciu o zebrane materiały planistyczne.

282 Zaskarżona uchwała, w analizowanej i kontrolowanej przez Sąd części spełnia wymóg zgodności ze Studium. W szczególności, główne

283 kierunki zagospodarowania przestrzennego tego terenu obejmują m.in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów

284 stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Nadto Studium na tym terenie wprowadza w

285 warunkach i standardach wykorzystania terenu "całkowite wykluczenie prawa zabudowy".

286 Przedstawione wyżej argumenty pełnomocnika Gminy są, zdaniem Sądu, istotne. Podawane okoliczności wskazują, że ustalając w planie

287 miejscowym kwestionowane przeznaczenie działki skarżącego nr [...] nie naruszono zasady proporcjonalności, a przyznanie prymatu

288 interesowi publicznemu podyktowane jest potrzebami społeczności lokalnej, wymaganiami ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego,

289 stąd ma odpowiednie uzasadnienie.

290 Zapisy postrzegane przez skarżącego jako ograniczenia jego prawa własności nie powodują zmian w dotychczasowym społeczno-gospodarczym

291 przeznaczeniu jego gruntu, pozostają w zgodzie ze znaną ze Studium polityką przestrzenną gminy, służą ochronie prawem przewidzianych

292 wartości, a zastosowane środki są adekwatne do osiągnięciu wyznaczonych celów podyktowanych faktyczna potrzebą ingerencji w prawo

293 własności.

294 Wskazania skarżącego na uwarunkowania związane z istnieniem zabudowy przy ul. [...], czy dogodnym dostępem działki nr [...] do dróg

295 publicznych - nie stanowią, zdaniem Sądu, wystarczającego argumentu dla przeznaczenia jego nieruchomości w postaci działki nr [...] pod

296 zabudowę, co miałoby miejsce wbrew postanowieniem Studium.

297 Sąd zarazem wyjaśnia, że przy sporządzaniu planów nie mają też zastosowania przepisy ustawy nawiązujące do zasad kontynuacji funkcji

298 stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W § 3 zaskarżonej uchwały ust. 1- 2 wskazano, że plan obejmuje rejon Lasu

299 Wolskiego, w tym jego najbliższe sąsiedztwo po północnej i południowej stronie. W granicach planu zawierają się obszary o najwyższych

300 wartościach przyrodniczo-krajobrazowych i kulturowych, mające istotne znaczenie dla równoważenia rozwoju Krakowa oraz jego

301 atrakcyjności. Jako cel planu przyjęto stworzenie podstaw do realizacji zintegrowanej ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i

302 krajobrazu oraz ustalenie warunków umożliwiających wykorzystanie terenów dla wypoczynku, rekreacji i funkcji dydaktycznych a także

303 zabezpieczenie strefy ekotonowej dla obszarów leśnych oraz rezerwatów przyrody.

304 W świetle powyższego nie można uznać, zdaniem Sądu, aby w przypadku przeznaczenia działki skarżącego w kwestionowanym przez niego

305 planie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Powyższe ustalenia Sądu w przedmiocie stanu faktycznego i prawnego wykazują, że

306 przeznaczenie to jest w pełni zgodne z postanowieniami Studium, przydatne i służące wystarczająco realizacji postanowień u.p.z.p. i

307 nie naruszające istoty prawa własności.

308 Opisany powyżej stan faktyczny działki nr [...], jej usytuowanie w terenie i prawny dowodzi, że w przypadku przeznaczenia w planie

309 sposobu zagospodarowania działki nr [...] nie naruszono wobec skarżącego zasady równości wobec prawa a to z uwagi, jak twierdzi, że w

310 pobliżu znajdują się działki zabudowane.

311 Fakt wyjątkowej lokalizacji działki nr [...] skarżącego przedstawionej opisowo powyżej i jej kwalifikacja w postanowieniach Studium

312 stanowi, zdaniem Sądu, kryterium uzasadniające w pełni przyjętą przez organ kwalifikację przedmiotowej działki w planie miejscowym.

313 Działka skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z terenami oznaczonymi w Studium symbolem UP, czy też MN. Jest usytuowana w takim

314 miejscu obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem ZPo.9, które z uwagi na charakter i otoczenie działki, w żaden sposób nie budzi

315 wątpliwości co do zasadności nie przeznaczenia tej działki na cele postulowanej przez skarżącego zabudowy jednorodzinnej. Trzeba

316 zdecydowanie podkreślić, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] nie znajdują się działki zabudowane lub przeznaczone w planie

317 miejscowym pod zabudowę.

318 Skarżący wskazuje także, że plan miejscowy uchwalono z naruszeniem względem niego zasady równości z tego powodu, że przeszkody do

319 przeznaczenia terenu działki nr [...] pod zabudowę nie stanowią również ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

320 przestrzennego miasta Krakowa dopuszczające korektę granic terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wprawdzie teren przedmiotowej działki

321 według ustaleń Studium znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem ZO (tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń

322 produkcyjna), niemniej skarżący zauważa, że leży ona w bliskim sąsiedztwie terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę (UP), Studium

323 dopuszcza natomiast w takim przypadku możliwość korygowania w planie granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a terenami

324 spod zabudowy wyłączonymi. Wynika to wprost z zapisów Studium zawartych w rozdziale "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze

325 Studium (str. 212 i 213), gdzie stwierdzono, że dopuszcza się korekty granic terenów przeznaczonych pod zabudowę pod warunkiem

326 realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności:

327 - nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

328 - nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

329 - integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

330 - respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

331 Nie może ulegać przy tym wątpliwości, podkreśla dalej skarżący, że wskazywana w Studium możliwość korygowania granic terenów

332 przeznaczonych do zagospodarowania powinna mieć zastosowanie do wszystkich sytuacji, w których aktualny stan zagospodarowania danego

333 terenu bądź też jego usytuowanie wzglądem terenów zagospodarowanych lub też przeznaczonych do zagospodarowania wskazuje na potrzebę

334 zmiany przyjętych na etapie studium założeń i ustaleń o ogólnym charakterze (z uwagi na ich dezaktualizację bądź też pominięcie

335 szczególnych uwarunkowań danego terenu). Z taką sytuacją mamy właśnie, zdaniem skarżącego, do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdzie

336 z zupełnie niezrozumiałych powodów nieruchomość zlokalizowana w bliskim sąsiedztwie terenów zabudowanych została przeznaczona pod

337 lokalizację ogrodów.

338 Ponadto skarżący podnosi, że całkowite zignorowanie aktualnego sposobu zagospodarowania terenów zlokalizowanych w pobliżu działki nr

339 [...] obr. [...] przy określaniu w planie jej przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania jest nie do pogodzenia z wyrażoną w

340 Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa i organów państwa (art. 32 Konstytucji). Zgodnie z przywołanym przepisem wszyscy

341 obywatele są wobec prawa równi. Wszyscy mają też prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Art. 32 ust. 2 Konstytucji

342 stanowi natomiast, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym z jakiejkolwiek przyczyny.

343 W odniesieniu do powyższych zarzutów Sąd stwierdza, że faktem jest, iż tekst Studium (str. 212) dopuszcza w planach miejscowych korekty

344 określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2.

345 pkt 1. " Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod

346 warunkiem jednakże realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w

347 szczególności:

348 - nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

349 - nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

350 - integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

351 - respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

352 W sprawie niniejszej dotyczącej działki nr [...] można natomiast rozważyć, czy występują okoliczności, które uzasadniały skorzystanie w

353 ramach procedury planistycznej z możliwości korekty przeznaczenia i granic w stosunku do tej właśnie nieruchomości skarżącego.

354 W ocenie składu rozpoznającym sprawę, zarówno eksponowane już na wstępie Studium cele rozwoju, uwzględniające zasadę zrównoważonego

355 rozwoju i ładu przestrzennego, a także określone w Studium ustalenia dla stref, powodują niemożność przyjęcia, że istniały podnoszone

356 przez skarżącego przesłanki, które uzasadniały skorzystanie w ramach procedury planistycznej z możliwości korekty przeznaczenia i

357 granic w stosunku do nieruchomości skarżącego oraz dokonanie korekty terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinna dla objęcia

358 nimi działki skarżącego w całości albo w części.

359 Jak bowiem wynika ze Studium ( str. 6), w tworzeniu polityki trwałego i zrównoważonego rozwoju Miasta za konieczne uznano pogodzenie

360 różnych celów i wizji rozwoju, zróżnicowania i ochrony w odniesieniu tam wymienionych bliżej kwestii. Zagadnienie te zostały

361 ostatecznie zawarte w 3-ch podstawowych wytycznych oraz kategoriach działań zapewniających zrównoważony rozwój Miasta, którymi są:

362 1.Zdecydowana ochrona szczególnych wartości środowiska naturalnego i przyrodniczego Krakowa:

363 - dla zachowania zasobów dla przyszłych pokoleń,

364 - jako miejsca, przestrzeni i środowiska życia mieszkańców.

365 2. Aktywne wzbogacanie i kształtowanie wartości środowiska i ładu przestrzennego Miasta, krajobrazu i sylwety:

366 - dla zapewnienia konkurencyjności Krakowa,

367 - dla podnoszenia atrakcyjności Miasta i utrzymania jego struktury i tożsamości

368 3. Konsekwentnego przywracania wartości środowiska i zasobów zdegradowanych (działania systemowe i interwencyjne)

369 - poprzez przywracanie środowisku terenów i obszarów zdegradowanych( odtwarzanie, rehabilitacja, rekultywacja),

370 - poprzez działania interwencyjne, programy naprawcze, decyzje administracyjne.

371 Nadto, jako zasady przy określaniu kierunków rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego uznano między innymi: nienaruszalność ochrony

372 i kształtowania najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego opartego w szczególności na obszarach przyrodniczych zachodniej części

373 miasta, doliny Wisły wraz z jej dopływami, zieleni fortecznej; ochronę i kształtowanie założeń parkowych i ogrodowych, a także terenów

374 otwartych w celu zachowania ich wartości i różnorodności biotycznej oraz warunków przewietrzania Miasta; zapewnienie mieszkańcom

375 dostępu do terenów rekreacyjnych; ochronę zasobów dziedzictwa kulturowego, w tym sylwety Miasta dla zachowania jego tożsamości, a także

376 kreowania wysokiej jakości zagospodarowania odpowiadającego randze Miasta, dostosowanego do specyfiki miejsc i uwzględniającego lokalne

377 wartości przyrodnicze ( str. 7 tekstu Studium). Działka skarżącego znajduje się w strefie podmiejskiej (Plansza K1), kształtowania

378 systemu przyrodniczego i ochrony sylwety Miasta, w rejonie punktów i ciągów widokowych oraz w sąsiedztwie różnych form ochrony

379 przyrody (Plansza K2).

380 Z tego punktu widzenia bez znaczenia dla dopuszczalności zmian pozostaje dostępność komunikacyjną działki skarżącego oraz istnienie w

381 bliskim sąsiedztwie obszarów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

382 W świetle przedstawionych uprzednio okoliczności nie można też zasadnie twierdzić, że miejscowy plan miejscowy pozbawił skarżącego

383 prawa do korzystania z nieruchomości i dysponowania nimi z tego powodu, że nie przewidziano w nim pożądanego przez właściciela

384 przeznaczenia terenu pod zabudowę jednorodzinna. Przedmiotowy plan stanowi jedynie o ograniczeniu prawa własności skarżącego, jednakże

385 bez ingerencji w jego istotę.

386 Nadto, nawet istotne ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, nie stanowi podstawy do

387 stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie powoduje powstanie, po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, roszczenia o

388 odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, ewentualnie o wykupienie nieruchomości lub jej części przez gminę, stosownie art. 36

389 ust. 1 u.p.z.p.

390 Z uwagi na powyższe ustalenia, nie można uznać za zasadne zarzutów skarżącego co do naruszenia w zakresie jego interesu prawnego art.

391 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, czy

392 art. 32 Konstytucji RP.

393 Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia:

394 - art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia

395 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania

396 przestrzennego poprzez brak określenia w planie zasad scalania i podziałów działek;

397 - art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a

398 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu

399 zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji oraz

400 wyznaczenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych;

401 - art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia

402 w zakresie przeznaczenia terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta

403 Krakowa, co odnoszono do wyznaczenia terenów.

404 Do tych zarzutów pełnomocnik Miasta Krakowa ustosunkował się co prawda odpowiednio obszernie w odpowiedzi na skargi, nie mniej jednak w

405 ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę - legalność uchwały we wskazanym zakresie - nie może być

406 aktualnie przedmiotem badania, a to z uwagi kontrolę zaskarżonej uchwały dokonaną w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r.,

407 sygn. akt II SA/Kr 1073/10. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego było wówczas wiązane właśnie ze

408 sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim

409 ustaleń (co obejmuje badanie zgodności ze Studium), także standardów dokumentacji planistycznej.

410 Jednocześnie skarżący, wobec w/w powagi rzeczy osądzonej, nie posiada interesu prawnego w uruchomieniu kontroli sądu nad zbadaniem

411 zgodności ze Studium, innych niż jego działka, zindywidualizowanych terenów/nieruchomości objętych kwestionowanym planem, gdyż nie

412 wykazał dysponowania w stosunku do nich odpowiednim tytułem prawnym.

413 Dodatkowym powodem upoważniającym do przyjęcia takiego stanowiska jest fakt, że w rozpatrywanej skardze nie podano konkretnie, w jaki

414 sposób zarzucane naruszenie w/w zasad wpływa na interes prawny właściciela działki nr [...] w niniejszej sprawie. W szczególności, nie

415 wskazano w skardze na rzeczywistą potrzebę dokonania podziału działki nr [...]. Bezspornym jest także, że przedmiotowej działki nr [...]

416 nie przeznaczono pod drogę wewnętrzną.

417 Na marginesie Sąd dodatkowo raz jeszcze podkreśla, że powyższe w/w zarzuty dotyczące zasad sporządzania planu nie zostały dane pod

418 rozwagę Radzie Miasta Krakowa w wezwaniu skarżącego Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, co tym samym skutkuje

419 bezskutecznością powołania się na nie w skardze na postanowienia planu kierowanej do sądu administracyjnego. Idea/zasada wezwania rady

420 gminy do usunięcia naruszenia prawa ma bowiem dać szansę temu organowi planistycznemu dokonania przedmiotowego usunięcia naruszenia

421 prawa. Skoro skarżący był zdania, że podniesione przez niego kwestie nie są objęte powagą rzeczy osądzonej, powinien je wyraźnie

422 wyartykułować w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa adresowanym do Rady Miasta Krakowa.

423 Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu -

424 jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.