Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2008 r., II SA/Kr 1247/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2008 r., II SA/Kr 1247/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] roku, znak [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 106 k.p.a., w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z póżn. zm.) oraz z art. 16 ust.1 , art. 35 ust. 3, art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 z późn. zm.) i zgodnie z treścią rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r. Nr 43, póz. 430 z późn. zm.) uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zabudowa istniejącego przejazdu z przeznaczeniem na lokal użytkowy wraz ze zmianą kierunku istniejącej drogi pożarowej na działce nr [...]obr. [...],[...]przy ul. [...] w [...]" w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego [...].

3 Organ wskazał, iż w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nr: [...] z dnia [...] roku, uchylającym postanowienie nr: [...]z dnia [...] roku, ponownie przeanalizował materiały w sprawie - w szczególności projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji sformułowanej na wniosek Firmy Handlowej [...] P. S. w [...]. Przedłożony projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w Załączniku Nr [...], pkt [...],[...] określa bezpośredni dostęp do drogi publicznej od [...]oraz określa obsługę komunikacyjną od [...] w oparciu o istniejący zjazd, a w przypadku ewentualnej przebudowy istniejącego zjazdu z [...] należy uzyskać w [...] Zarządzie Dróg zezwolenie na przebudowę zjazdu zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych z dnia [...] roku. W związku z powyższym projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w obszarze przyległym do pasa drogowego [...], będącej w zarządzie [...] Zarządu Dróg, uzgodniono pozytywnie.

4 We wniesionym w terminie zażaleniu Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości i zażądała jego uchylenia.

5 W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż celem zamierzonej inwestycji, po uzyskaniu pozwolenia na budowę może być zamknięcie obecnie funkcjonującego przejazdu. Tymczasem przez istniejący przejazd mieszkańcy osiedla [...] członkowie skarżącej Spółdzielni- mają ustanowioną służebność przechodu i przejazdu. Służebność ta ujawniona jest w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]. Zdaniem strony skarżącej, zamierzenie inwestycyjne w sposób ewidentny narusza istniejące służebności, co może prowadzić w konsekwencji do likwidacji faktycznego z nich korzystania. Postępowanie to zatem, jako kolidujące z istniejącymi prawami członków Spółdzielni i samej Spółdzielni, nie może się zakończyć wydaniem decyzji pozytywnej. Pomimo poinformowania organów administracji publicznej o takim stanie prawnym działek i o ustanowionych służebnościach gruntowych, postępowanie w sprawie ww. zamierzenia inwestycyjnego nadal się toczy, choć można przewidzieć, że ewentualna pozytywna decyzja będzie naruszała prawa Spółdzielni i jej członków.

6 Postanowieniem z dnia [...] roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, jako podstawę prawną wskazując art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

7 Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi dokonuje się w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zatem kontrola instancyjna w istocie sprowadza się do zbadania, czy uzgodnienie zostało dokonane przez właściwy organ oraz, czy zawiera wszystkie niezbędne elementy, a w szczególności - odpowiedzi na pytanie, czy ze względu na usytuowanie i zakres planowanego przedsięwzięcia w terenie przyległym do pasa drogowego, jego realizacja w przyszłości będzie możliwa, bądź nie, pod względem zasad korzystania z dróg publicznych oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego.

8 Przedmiotowe uzgodnienie dokonane zostało w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego [...] w [...], w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Kolegium Odwoławcze postanowieniem sygn. [...] z dnia [...] roku uchyliło bowiem wcześniejsze postanowienie uzgadniające zarządcy drogi z dnia [...] roku i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] roku Kolegium wyjaśniło, że uchylenie następuje ze względów formalnych, tj. z uwagi na brak ustalenia kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji i tym samym nie zapewnienia wszystkim stronom postępowania czynnego w nim udziału, stosownie do wymogu z art. 10 k.p.a. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że wskazane przez Kolegium braki zostały usunięte poprzez uzupełnienie akt sprawy wykazem stron postępowania oraz przesłanie im kwestionowanego postanowienia.

9 Odnosząc się zatem do przedmiotu sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w swoim postanowieniu zarządca drogi wskazał na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w tym na art. 35 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Oznacza to, iż elementem, który wzięto pod uwagę przy wydawaniu postanowienia uzgadniającego była m. in. techniczna i prawna możliwość "włączenia" do określonej drogi publicznej "przyszłego", zwiększonego ruchu drogowego, który, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, spowoduje określona we wniosku inwestycja. Ponadto jako podstawą prawną postanowienia Prezydent Miasta [...] wskazał art. 43 ust. 1 w/w ustawy, w myśl którego obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni - w przypadku dróg krajowych - co najmniej 10 metrów w terenie zabudowy i 25 metrów poza terenem zabudowy.

10 W projekcie decyzji przedłożonym do uzgodnienia, w załączniku nr [...] pkt [...] lit. [...] i [...]) podano, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej i

11 obsługa komunikacyjna zamierzenia ma się odbywać od tej ulicy, poprzez istniejący zjazd. Zatem w powyższym przedmiocie i zakresie wydane zostało zaskarżone postanowienie, które w ocenie Kolegium czyni zadość wskazanym wymogom ustawowym.

12 Kolegium wyjaśniło, że uprawnienie organu uzgadniającego do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego nie może być interpretowane rozszerzające, jako uprawnienie do uzgodnienia całego projektu decyzji o warunkach zabudowy - a więc również w odniesieniu do terenu, który do pasa drogowego nie przylega. Stąd też na obecnym etapie postępowania przedmiotem oceny organu drugiej instancji jest wyłącznie prawidłowość uzgodnienia planowanego zamierzenia i wyłącznie w odniesieniu do obszaru przyległego do [...] a zatem zakres postępowania jest tutaj wyraźnie ograniczony. Kolegium nie jest uprawnione do oceny całości planowanej inwestycji w pełnym przedmiotowo i obszarowo zakresie, jako że przedmiotem weryfikacji nie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.

13 Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] wniosło w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania.

14 Skarżąca Spółdzielnia ponownie podniosła, iż dalszym celem inwestycji może być zamknięcie - po uzyskaniu pozwolenia na budowę - istniejącego obecnie przejazdu, z którego mieszkańcy osiedla [...] korzystają na zasadzie służebności przechodu i przejazdu, ujawnionej w księdze wieczystej. Zdaniem strony skarżącej, projektowane zamierzenie inwestycyjne w sposób ewidentny narusza istniejące służebności i może w konsekwencji prowadzić do likwidacji możliwości korzystania z niej. Pomimo poinformowania organów administracji publicznej, Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] roku decyzję, ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie czekając na rozstrzygnięcie zażalenia, wniesionego na postanowienie uzgadniające. Skarżąca spółka wskazała, że kwestionowane rozstrzygnięcie- jako naruszające art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 285 i n. k.c., a także istniejące prawa osób trzecich, powinno zostać uchylone.

15 W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że zarówno zaskarżone postanowienie Kolegium, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, dotyczą wyłącznie sprawy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego, tj. [...] w [...]. Uprawnienie organu uzgadniającego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego dotyczy sprawy tylko we wskazanym, ograniczonym tematycznie zakresie i nie może być interpretowane rozszerzające, jako uprawnienie do uzgodnienia całego projektu decyzji o warunkach zabudowy, czy też wypowiedzenie się w kwestiach, które nie należą do zarządcy drogi. Wobec powyższego, Kolegium dokonało oceny wyłącznie prawidłowości uzgodnienia planowanego zamierzenia i wyłącznie w odniesieniu do obszaru przyległego do [...]. Jak to zostało wyjaśnione w kwestionowanym postanowieniu, na etapie postępowania uzgadniającego Kolegium nie było uprawnione do oceny całości planowanej inwestycji w pełnym przedmiotowo i obszarowo zakresie, a więc również w odniesieniu do terenu, który do pasa

16 drogowego nie przylegał. Przedmiotem weryfikacji było bowiem uzgodnienie dokonane przez zarządcę drogi, nie zaś decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Okoliczność, iż decyzja taka została wydana przez organ pierwszej instancji jeszcze przed uzyskaniem rozstrzygnięcia sprawy zażalenia, złożonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" na omawiane postanowienie uzgadniające, nie dotyczy w istocie zaskarżonego postanowienia.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

18 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej, nie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia tego samego organu lub organu pierwszej instancji i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych.

19 Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione w niej zarzuty. Jak trafnie podnosi się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2007 roku, sygn. akt II OSK 739/06 (niepubl.), na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonuje uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Postępowanie uzgodnieniowe w tym wypadku wszczyna organ prowadzący postępowanie główne, ponadto ma ono określony tryb i prawna formę zakończenia, zaś zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się do niego art. 106 k.p.a. Wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Takie postępowanie jest częścią szeroko

20 rozumianego postępowania w sprawie, które winno być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Z treści art. 106 ust. 1 k.p.a. wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z tej regulacji wynika, że współdziałanie organów ma miejsce na etapie przygotowania decyzji i ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienia do załatwiania spraw określonego rodzaju w drodze administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, służebny wobec postępowania głównego, co wynika z zaznaczenia przez ustawodawcę trybu jego wszczynania (art. 106 § 2 i 3 k.p.a. związku z art. 61 §1 k.p.a.), dopuszczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach (art. 106 § 4 k.p.a.) oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne, autonomiczne kompetencje. Oznacza to, że art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis ten nie będzie miał zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ.

21 W przedmiotowej sprawie organem uprawnionym do wydania decyzji w postępowaniu głównym był, w myśl art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta [...], po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wynika nakaz uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi w odniesienie do obszarów przyległych do pasa drogowego, przy czym właściwym zarządcą wszystkich dróg publicznych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ) w granicach miasta [...] - miasta na prawach powiatu- na zasadzie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych jest prezydent miasta. W obu wypadkach organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W takiej sytuacji treść wskazanych przepisów nie dawała zatem podstaw do dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi i podejmowania odrębnego postanowienia, zaś stosowne warunki wynikające z kompetencji przewidzianych dla zarządcy drogi w ustawie z o drogach publicznych winny zostać określone bez stosowania dodatkowego trybu uzgodnieniowego w decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem procedura uzgodnieniowa, o jakiej mowa w art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a., może zostać zastosowana jedynie wówczas, kiedy kwestie, podlegające uzgodnieniu, zastrzeżone są do właściwości organu administracji publicznej innego niż ten, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie nie można uznać, iż doszło do współdziałania dwóch różnych organów, albowiem tak sprawę ustalenia warunków zabudowy, jak i postępowanie uzgodnieniowe, będące przedmiotem kontroli sądowej, prowadził Prezydent Miasta [...] zatem jeden i ten sam organ, tyle że działając za pomocą dwóch różnych jednostek pomocniczych.

22 Naruszenie wymienionych przepisów postępowania, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 106 k.p.a., doprowadziło w efekcie do wydania zupełnie

23 zbędnych postanowień, o tyle zatem miało wpływ na wynik sprawy. Sąd był zatem zobligowany do ich uchylenia.

24 W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy, winien zgromadzić materiał, będący podstawą do uwzględnienia w treści decyzji, iż obszar inwestycji przylega do pasa drogowego. Brak przy tym przeszkód, by w tej części treść decyzji była faktycznie opracowywana przy współpracy jednostek pomocniczych Prezydenta Miasta [...], powołanych zarówno do rozpoznawania wniosków o ustalenie warunków zabudowy, jak i do sprawowania zarządu nad drogami. Jednakże- biorąc pod uwagę, iż z ustrojowego punktu widzenia organem właściwym do załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy, jak i zarządcą drogi jest jeden i ten sam organ administracji publicznej, przepis art. 106 § 1 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania, zaś kwestia przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego winna znaleźć rozstrzygnięcie w samej decyzji o warunkach zabudowy- zarówno w jej podstawie prawnej, jak i w części motywacyjnej.

25 Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.