Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2007 r., II SA/Kr 109/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2007 r., II SA/Kr 109/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. skargę oddala; II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J.M. kwotę 292, 80 zł ( słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy)- w tym podatek VAT, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [....] , wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - (tekst jednolity, Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy nieruchomością I.W.

3 i M.W. , położoną w J., gm. M., stanowiącą działkę nr ewid. ..... i nieruchomością A.B. , stanowiącą działkę o nr ewid. ....

4 W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

5 w M. wskazał, że postępowanie dotyczące budowy ogrodzenia sąsiedzkiego zostało wszczęte na wniosek A.M. - pełnomocnika B.B. występującej jako przedstawiciel ustawowy syna A.B.

6 Inspektor ustalił, że niepełnoletni A.B. jest właścicielem nieruchomości w J. nr działki ........ (na podstawie aktu notarialnego z dnia............). Współwłaścicielami działki w J. nr ..... są natomiast M.W. i I.W. (akt notarialny z..........). Posiadają oni ostateczną decyzję z dnia [....] , którą udzielono im pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, przyłączy, budynku gospodarczego i zbiornika na ścieki na działce nr...... W zakresie udzielonego pozwolenia rozpoczęli budowę budynku gospodarczego i przyłącza wodociągowego wraz ze studzienką wodomierzową.

7 Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu ......2006 r. ustalono, że M.W. i I.W. wykonali także ogrodzenie stałe pomiędzy ich nieruchomością w J. o nr ewid. ..... a działką z nią sąsiadującą, będącą własnością A.B. o nr ewid. ..... Oględziny wykazały, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r.

8 w części odnoszącej się do wysokości. Jest bowiem niższe niż 2,20 m. Nie narusza także przepisów wykonawczych - rozporządzenia Ministra Infrastruktury

9 z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz ..690 ze zm.) - § 41 ust. 1 do § 43.

10 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. podniósł, że w myśl regulacji Prawa budowlanego z 1994 r. nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ogrodzenia. Zgłoszenia wymaga natomiast budowa ogrodzeń w zakresie,

11 o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., tj., budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W przypadku obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia brak jest podstawy prawnej do orzekania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 albo art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., które to przepisy regulują skutki wybudowania bądź budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo sprzeciwu. Organ I instancji powołał się w tym względzie na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 1999 r., IV SA 64/97, LEX nr 47822, w którym stwierdzono, że "w sprawie ogrodzeń między sąsiednimi nieruchomościami niewymagających pozwolenia ani zgłoszenia droga administracyjna jest niedopuszczalna, a spory może rozstrzygać sąd powszechny". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. stwierdził więc, że brak jest podstawy prawnej do kwestionowania prawidłowości wykonanych robót budowlanych budowy przedmiotowego ogrodzenia międzysąsiedzkiego. Jest to podstawą orzeczenia

12 o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie. Postępowanie bowiem, w myśl art. 105 k.p.a. umarza się, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z przepisami, nie podlega ono nadzorowi, należało zatem orzec jak w sentencji decyzji.

13 Odwołanie od tej decyzji złożyła A.M., pełnomocnik B.B. przedstawiciela ustawowego syna A.B. Wskazała w nim na kwestie dotyczące granicy pomiędzy działkami nr nr ....... oraz drogą gminną. Zarzuciła, że biegły w toku sprawy rozgraniczeniowej nie miał problemu z ustaleniem punktów granicznych.

14 Decyzją z dnia [....] ......... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wskazując jako podstawę prawną na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

15 W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia ........ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest badanie, czy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania

16 w sprawie ogrodzenia międzysąsiedzkiego pomiędzy nieruchomościami I.W.

17 i M.W. (nr ewid.......) i A.B. (nr ewid.......) położonych

18 w J.

19 Organ odwoławczy podniósł, że instytucja umorzenia postępowania wyrażona została w art. 105 k.p.a. § 1 tego przepisu stanowi, że gdy postępowanie

20 z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. § ........ z kolei mówi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

21 Organ I instancji - PINB w M. - w uzasadnieniu swej decyzji powołał się na bezprzedmiotowość przedmiotową prowadzonego postępowania, zgodnie

22 z wyrokiem NSA z 24 kwietnia 2003 r.. III SA 2225/01, publik. Biul. Skarb. 2003/6/25.

23 Organ II instancji wyjaśnił, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy

24 w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś

25 z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana

26 z wynikającą z przepisów zmianą właściwości organu podatkowego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

27 Bezprzedmiotowość przedmiotowa postępowania administracyjnego zachodzi w sytuacji, gdy nie istnieje przedmiot postępowania. Zgodnie z wyrokiem NSA

28 w Warszawie z dnia 23 stycznia 2003 r. II SA 428/01 LEX nr 137801 bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.

29 ............ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał zatem, że w myśl przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego są roboty budowlane polegające na wykonaniu ogrodzenia międzysąsiedzkiego tylko w przypadku, gdy jego wysokość przekracza 2,20 m. (art. 30 ust. 1 pkt 3 ), a z materiału dowodowego wynika, iż rzeczone ogrodzenie ma wysokość 1,60 m. Zatem organ I instancji słusznie zastosował art. 105 k.p.a.

30 Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, iż podnoszone kwestie naruszenia własności działki mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

31 Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został, zdaniem organu odwoławczego, w sposób prawidłowy oceniony przez organ I instancji, dlatego też, organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

32 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

33 w Krakowie wniósł pełnoletni A.B. Podniósł w niej, że sporne ogrodzenie nie przebiega po granicy geodezyjnej, lecz jest przesunięte w głąb jego działki. Nie jest więc ono pomiędzy działkami. Przebieg jego został wytyczony samowolnie przez W. Wskazał, że M. W. uzgodnił z sąsiadem A.M. , że odstąpi na jego rzecz część swojej działki, tak, by można była tam urządzić wygodną drogę - dojazd do posesji i gruntów w głębi. Budowa ogrodzenia winna zatem uwzględniać tą kwestię. Tymczasem została ogrodzona cała powierzchnia działki, kosztem jego działki. Twierdzi, że dobrano sobie odpowiednią powierzchnię z jego działki. Podkreślił, że przedmiotowe ogrodzenie nie przebiega zatem w liniach rozgraniczających jego nieruchomość od nieruchomości W. Decyzja utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. jest więc, w jego ocenie, wadliwa.

34 W odpowiedzi na skargę ....... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

35 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuję:

36 Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia (art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm, zwanej dalej w skrócie - p.p.s.a.).

37 Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną, orzeka jednakże

38 w granicach sprawy.

39 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

40 Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

41 Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, budowa ogrodzeń nie wymagała pozwolenia na budowę.

42 W myśl jednak art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia.

43 Skoro z powyższych przepisów wynika, że budowa ogrodzenia między sąsiedzkiego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (zgłoszenia wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych

44 i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m), to budowa tego rodzaju ogrodzenia pozostaje poza sferą reglamentacji administracyjnej.

45 Ustalenia organów, co do wysokości spornego ogrodzenia nie budzą wątpliwości. Wydana zatem przez organy nadzoru budowlanego, w odniesieniu do takiego ogrodzenia, decyzja nakazująca jego rozbiórkę (zgodnie z żądaniem A.M. - pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym B.B. występującej jako przedstawiciel ustawowy syna A.B. , wyrażonym w piśmie z dnia [....] . tj. "usunięcia ogrodzenia", które zakreśla przedmiot postępowania), nie miałaby podstawy prawnej. W konsekwencji decyzja taka byłaby dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Art. 48 jak i 49b Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczą bowiem budowy lub wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymagalnego pozwolenia na budowę, wymaganego zgłoszenia bądź pomimo sprzeciwu właściwego organu.

46 Niniejszy przypadek jest więc sporem o cywilnoprawnym charakterze.

47 W kwestii tej wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny na kanwie sprawy dotyczącej zgodności § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej

48 i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.) z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Trybunał w wyroku z dnia 6 marca 2000 r., sygn. P 10/99 stwierdził, że budowa ogrodzeń międzysąsiedzkich pozostaje poza sferą reglamentacji administracyjnej, a spory o charakterze cywilnoprawnym nie powinny angażować organów władzy administracyjnej.

49 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 1996 r., IV SA 651/95, publik. W ONSA 1997/1/27, stwierdził z kolei, że: "w państwie demokratycznym władcza ingerencja organów administracji publicznej w prywatną sferę działalności obywateli powinna być wyjątkiem od zasady cywilnoprawnej formy kształtowania stosunków międzyludzkich."

50 Zasadnie podniósł organ odwoławczy, że bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu barku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy jak również z powodu braku podstawy prawnej (tak jak w tym przypadku), do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2003 r.,

51 II SA 428/01, LEX nr 137801; por także wyrok wsa z 15 lutego 2006 r.,

52 I SAB/Wa 72/05).

53 Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni więc zgadza się z tezą wyroku NSA z 17 marca 1998 r., IV SA 956/96, LEX nr 43337, że sprawy dotyczące przekroczenia granicy przy realizacji obiektów budowlanych, w tym ogrodzeń, podlegają rozstrzyganiu w postępowaniu przed sądem powszechnym.

54 Prawidłowo zatem postąpiły organy obu instancji orzekając o umorzeniu postępowania dotyczącego budowy ogrodzenia międzysąsiedzkiego. Kwestia natomiast wstrzymania robót budowlanych, związanych z realizacją ogrodzenia przez I.W. i M.W. od strony drogi publicznej jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, jak również sądowej, prowadzonej pod sygn. II SA/Kr 1347/06.

55 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł

56 jak w punkcie I sentencji wyroku.

57 O zwrocie kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).