Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 listopada 2020 r., I SA/Ke 340/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 listopada 2020 r., I SA/Ke 340/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skarg A. Ś. i Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 r. z naruszeniem prawa oddala skargi

Uzasadnienie

2 1.1 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 2659/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.

3 z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 698/17 w sprawie ze skarg AŚ.

4 i Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania.

5 1.2 Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

6 i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: dyrektor) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: kierownika) z [...] r. nr [...] w sprawie wydania

7 z naruszeniem prawa decyzji nr [...] z [...]o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 r.

8 Dyrektor wskazał, że AŚ. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 121,96 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach: W., B., Z. i R.,

9 w gminie Z. (powiat k., województwo m.). Do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) zadeklarował powierzchnię 118,40 ha.

10 Decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał AŚ. jednolitą płatność obszarową (JPO) i uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w łącznej kwocie 71.229,52 zł do powierzchni stwierdzonej gruntów.

11 Postanowieniem z 25 października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR

12 w K. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] r., po uzyskaniu z Komendy Wojewódzkiej Policji

13 w K. materiałów wskazujących na to, że AŚ. nie był uprawniony do ubiegania się o płatności na 2007 rok.

14 Pismem z 12 grudnia 2011 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w K.. Do materiału dowodowego sprawy włączono dokumentację

15 z akt sprawy karnej toczącej się przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie

16 o sygn. akt III K 191/11.

17 Kierownik ustalił, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wymienione

18 w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ pierwszej instancji w dniu wydania decyzji nr 0104-2007-000017572 nie był w posiadaniu informacji, że część gruntów zgłoszonych przez AŚ. nie spełnia warunków do przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007. Okoliczności te istniały w dniu wydania decyzji, tj. [...] r., ale nie były znane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. i miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Z uwagi na powyższe kierownik wydał decyzję z 8 kwietnia 2016 r. o wydaniu decyzji z [...] r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 z naruszeniem prawa.

19 W dniu 13 maja 2016 r. kierownik wydał postanowienie o uzupełnieniu decyzji

20 z [...] r. poprzez:

21 - oznaczenie dotychczasowej sentencji jako punktu 1.,

22 - dodanie punktu 2. w brzmieniu: "2. Ze względu na upływ z końcem 18 marca

23 2013 r., terminu 5 lat od doręczenia 18 marca 2008 r. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr 0104-2007-000017572 z dnia 7 stycznia 2008 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. nie może uchylić zaskarżonej decyzji, gdyż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a.;

24 - dodanie punktu 3. w brzmieniu: "3. Dla działek ewidencyjnych o identyfikatorach 120616_2.0022.246/1,120616_2.0003.26/4,120616_2.0018.14/35,120616_2.0018.14/39,120616_2.0018.14/40,120616_2.0018.14/43,120616_2.0003.242/14,120616_2.0003.242/15 mimo, że uprawnionym do płatności był Pan AŚ., wyznaczona powierzchnia kwalifikowana wskazana została w celu wyliczenia rażącego stopnia nieprawidłowości, powodującego, że płatności do tych działek nie zostałyby Panu A.Ś. przyznane."

25 - dodanie punktu 5 w brzmieniu: "5. Pan AŚ. nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR na piśmie, przed powiadomieniem wezwaniem

26 o nieprawidłowościach we wniosku, że złożony w dniu 10 maja 2007 r. wniosek nie jest poprawny, co miało wpływ na przyznanie płatności do działek ewidencyjnych

27 o identyfikatorach 120616_2.0018.14/35,120616_2.0018.14/39, 120616_2.0018.14/40, 120616_2.0018.14/43."

28 1.3 Rozpatrując złożone przez prokuratora i AŚ. odwołania, dyrektor powołał przepis art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., i wskazał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie kierownika było prawidłowe w przedmiocie okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj. upłynął okres 5 lat od dnia doręczenia AŚ. decyzji z [...] r. W zaskarżonej decyzji kierownik prawidłowo orzekł, że decyzja z [...] r. została wydana z naruszeniem prawa. Dyrektor podniósł, że ustalenia organu odwoławczego są jednak odmienne od ustaleń kierownika co do skali i charakteru tego naruszenia. Ze względu na treść art. 146 § 1 k.p.a., nie wpłynęło to na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ

29 w ustalonym przez dyrektora stanie faktycznym mogło zapaść jedynie rozstrzygnięcie tożsame z zaskarżonym, tzn. o wydaniu decyzji z 7 stycznia 2008 r. z naruszeniem prawa.

30 Dyrektor ustalił, że AŚ. do płatności na 2007 r. zadeklarował działki

31 nr 207/8, 207/11, 207/12, 14/35, 14/39, 14/40, 14/43, 26/4, 246/1, 242/14 i 242/15. Wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na 2007 r. określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217 ze zm.).

32 Z przepisu art. 7 ust. 1 tej ustawy wynika, że środki finansowe przewidziane na płatności powinny być kierowane do producentów rolnych bezpośrednio użytkujących grunty rolne, po spełnieniu przez nich przewidywanych prawem przesłanek. Do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymywanie go w dobrej kulturze rolnej. Pojęcie posiadania należy rozumieć jako stan faktyczny związany z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnienia dla siebie. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zastosowanie

33 w ustawie terminu "posiadacz", a nie "właściciel" nie kładzie nacisku na legitymowanie się prawem własności w stosunku do zgłaszanych działek rolnych, lecz takie faktyczne władztwo osoby nad rzeczą, które pozwoli utrzymywać grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Prawo do skorzystania z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007 przysługuje zatem faktycznemu użytkownikowi prowadzącemu uprawy na gruntach rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej.

34 Utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska uregulowane zostało w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa

35 i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. Z jego treści wynika, że utrzymaniem takim jest uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca - w przypadku łąk; wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej

36 i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. Uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

37 Organ pierwszej instancji ustalił, że AŚ. nie był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 207/8, 207/11, 207/12. Nie był faktycznym użytkownikiem tych gruntów, nie ponosił kosztów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, jak też nie czerpał zysków z plonów zebranych z tych działek ewidencyjnych. W związku z tym AŚ. nie przysługiwały płatności do tych gruntów rolnych.

38 W 2007 r. posiadaczem, czyli faktycznym użytkownikiem ww. działek ewidencyjnych był J.J. i to jego działalność stanowiła podstawę do przyznania płatności

39 w związku z ponoszonymi kosztami związanymi z produkcją oraz utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze.

40 Dyrektor ustalił, że z trzech spornych działek AŚ. był właścicielem jednej,

41 a pozostałe dwie dzierżawił od spółki P..com Sp. z o.o. Wszystkie te działki przekazał w użytkowanie J.J., argumentując, że zlecił mu uprawę tych działek w zamian za plony z nich zebrane. AŚ. czuł się osobą decyzyjną

42 w sprawie uprawy tych działek, ale w ocenie organu jego decyzyjność ograniczała się jedynie do tego, czy będą one uprawiane przez J.J. czy też nie. Dowody

43 w sprawie potwierdzają, że AŚ. pozwolił J.J. użytkować

44 w latach 2004-2008 ww. działki ewidencyjne w celu zapewnienia utrzymywania ich zgodnie z normami, przez co AŚ. stanowiąc pozory użytkowania mógł występować z wnioskami o przyznanie płatności do gruntów rolnych. J.J. wskazał, że uprawiał ww. działki ewidencyjne za własne pieniądze. Nie zgłaszał tych gruntów do płatności, ponieważ nie posiadał żadnych umów z AŚ.

45 i uzgodnił z nim, że to właściciel będzie się ubiegał o płatności. E.J., żona J.J. potwierdziła, że wszelkie prace polowe na tych gruntach wykonywał jej mąż.

46 Dyrektor powyższe ustalenia czynił na podstawie m.in. zeznań J.J., którego zeznania złożone w Komendzie Wojewódzkiej Policji, w prokuraturze i przed Sądem Okręgowym w K. uznał za wiarygodne - jako składane najbliżej daty dotyczącej lat 2004-2008.

47 W ocenie dyrektora, AŚ. celowo oddał w użytkowanie J.J. grunty w 2004 r. i kolejnych latach (m. in. w 2007 r.). W celu bezprawnego pobierania dopłat bezpośrednich stworzył sztuczne warunki do uzyskania dopłat do gruntów. Stworzenie sztucznych warunków polegało na oddaniu w użytkowanie gruntów położonych na działkach ewidencyjnych nr 207/8, 207/11 i 207/12 J.J. w takim celu, żeby były one użytkowane rolniczo i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej oraz wskazaniu J.J., jaka roślina uprawna ma być na nich uprawiana (oraz pozyskiwaniu informacji o roślinie uprawnej za pośrednictwem ojca - R.Ś.) tak, aby strona mogła ubiegać się o jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową, która przysługuje do określonych przepisami upraw. Przedmiotowe działanie zapewniło stronie pewność, że w razie kontroli na miejscu nie zostaną wykryte nieprawidłowości na ww. działkach. Dodatkowo poprzez poinformowanie J.J. (nierozumiejącego pojęcia posiadania) o tym, że to AŚ. będzie się ubiegał o dopłaty do tych działek strona zapewniła sobie pewność, że w latach 2004-2008 nie wystąpi konflikt kontroli krzyżowej pomiędzy jej wnioskiem, a ewentualnym wnioskiem J.J.. Wystąpienie o przyznanie płatności do gruntów, których nie jest ona faktycznym użytkownikiem przy jednoczesnym zapewnieniu użytkowania tych gruntów przez innego rolnika jest sprzeczne z celem wsparcia określonym w pkt 21 preambuły do Rozporządzenia

48 Nr 1782/2003, czyli bezpośrednim wsparciem dochodowym mającym na celu zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej. Ponadto udzielane płatności mają również na celu zrekompensowanie kosztów związanych

49 z produkcją rolną. W sprawie nie można przyjąć, że na spornych działkach AŚ. prowadził działalność rolniczą i ponosił koszty z nią związane (również jako zarządca).

50 W zakresie działek ewidencyjnych o numerze 14/43 oraz w zakresie działek 14/35, 14/39 i 14/40 kierownik ustalił, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi odpowiednio 0,51 ha i 1,36 ha.

51 Dyrektor podniósł, że AŚ. nie użytkował tych terenów rolniczo. Ustalił, że działki te, położone w miejscowości R. w gminie Z. wchodziły w skład kompleksu działek, które w latach 1997-2000 zostały nabyte bezpośrednio przez AŚ. lub spółkę K.B.P.(należącą do AŚ.) z zamiarem utworzenia kompleksu biurowców pod nazwą K. B.P. (KBP). W 2003 r. zakończyła się budowa pierwszego z pięciu budynków oznaczonego jako KBP 100. Świadkowie, którzy brali udział przy realizacji inwestycji stwierdzili, że grunt otaczający budynek KBP 100 (dz. ew. 13/5) oraz parking na działce ewidencyjnej nr 13/8 stanowiły zaplecze budowlane, czyli miejsce postoju maszyn budowlanych, kontenery użytkowe dla pracowników budowy, place parkingowe oraz place manewrowe. Na podstawie zeznań świadków (m.in. J.D., A. L. K., J. K.) organ ustalił, że pozostały obszar nie nosił znamion gruntów rolnych w jakikolwiek sposób użytkowanych rolniczo. Z ortofomap również wynika, że teren na tych działkach nie stanowił łąki a tym bardziej gruntu rolnego. Na zdjęciu z kwietnia 2003 r. widać pofałdowaną powierzchnię w większości zarośniętą wysoką roślinnością i na środku obszar po placu budowy - zapleczu. Obszary te nie były użytkowane rolniczo, co potwierdziły również opinia eksperta łąkarstwa M.K., opinia biegłego sądowego W. H. oraz oględziny pracowników AGRiMR B. J. i P.R.. Działki zostały zagospodarowane jako teren rekreacyjny i reprezentacyjny wokół budynków lub pod plac budowy w celach praktycznych i w celach wizerunkowych. Prowadzone koszenia poza trawnikami także nie miały charakteru prowadzenia działalności rolniczej. Prowadzenie prac na tych terenach nie spełnia definicji prowadzenia działalności rolniczej przez cały okres deklarowania tych działek do płatności w latach 2004-2008. Prowadzone na tych działkach prace związane z koszeniem roślinności były wykonywane nie na potrzeby AŚ. jako indywidualnego rolnika czy też producenta rolnego, a na potrzeby inwestora.

52 W takim stanie faktycznym dyrektor uznał, że strona celowo w 2004 r. i kolejnych latach (m.in. 2007 r.) deklarowała do płatności grunty, na których charakter prowadzonej działalności nie miał nic wspólnego z prowadzeniem działalności rolniczej, jednocześnie dbając, aby na tych gruntach były prowadzone zabiegi sprawiające pozory prowadzenia działalności rolniczej, w ten sposób stwarzając sztuczne warunki do uzyskania dopłat do tych gruntów. Strona organizując na przedmiotowych gruntach prowadzenie zabiegów typu np. koszenie na potrzeby inwestora KBP miała na celu pobieranie dopłat bezpośrednich do tych gruntów, mimo tego że nie prowadziła na nich działalności rolniczej na swój rachunek.

53 W zakresie działki ewidencyjnej o numerze 26/4 kierownik wskazał, że cała zgłoszona powierzchnia uprawniona była do płatności.

54 Dyrektor ustalił, że obszar położony na działce ewidencyjnej nr 26/4 wokół tuneli foliowych nie stanowił deklarowanej w 2007 r. łąki. AŚ. na działce ewidencyjnej nr 26/4 jako właściciel Specjalistycznego Zakładu Ogrodniczego "S.", prowadził pod pozorem działalności rolniczej uprawę roślin ozdobnych (kwiatów, krzewów i iglaków), które następnie stanowiły produkt gotowy do zagospodarowania terenów KBP. Teren wokół tuneli był koszony regularnie, ale pokos nie był zbierany tylko gnił na działce w charakterze nawozu. Nie spełnia to definicji użytkowania rolniczego, a jedynie wskazuje na zabiegi mające na celu utrzymanie porządku na działce ewidencyjnej tak, aby można było na niej prowadzić działalność ogrodniczą. Samo wykoszenie działki, lecz pozostawienie masy zielonej na gruncie w celu zgnicia oznacza, nie spełnia również warunków utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, co jest zasadniczym warunkiem zakwalifikowania gruntu do płatności,

55 a jednocześnie jednym z założeń Wspólnej Polityki Rolnej, co wynika wprost z pkt 24 preambuły do Rozporządzenia Nr 1782/2003 i art. 5.

56 W zakresie działki ewidencyjnej o numerze 246/1 kierownik wskazał, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 1,19 ha.

57 Dyrektor ustalił, że AŚ. nie był w 2007 r. faktycznym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr 246/1, a jedynie widząc, że działka ta jest użytkowana rolniczo celowo zgłaszał ją do dopłat. Z zeznań P.N. wynika, że ponieważ nikt się tą działką nie interesował, kosił ją od około 15 lat i zbierał z niej siano, na pozostałej zaś części pasły się konie. O tym, że jest to działka AŚ. dowiedział się w 2012 r.

58 W zakresie działek ewidencyjnych o numerach 242/14 i 242/15 kierownik wskazał, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 9,50 ha.

59 Dyrektor ustalił, że w latach 2007- 2008, czyli w czasie, gdy AŚ. ubiegał się o płatności do powyższych działek, nie były one użytkowane rolniczo. W drugiej połowie 2008 r. Zakład Doświadczalny Instytutu Zootechniki Państwowego Instytutu Badawczego R. Sp. z o.o. rozpoczął na tych działkach prace przygotowawcze pod uprawę pszenicy ozimej. Z zeznań świadków wynika, że wcześniej był tam teren nieużytkowany rolniczo. W ocenie dyrektora, AŚ. sztucznie stworzył warunki do przyznania płatności w 2007 r.

60 Dyrektor odwołując się do znaczenia pojęcia sztucznych warunków wskazał przepis art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 oraz wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wyjaśnił, że przesłanki stosowania przepisu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 r. (który znajduje odpowiednie zastosowanie do art. 30 rozporządzenia Rady (WE)

61 nr 73/2009) wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności

62 z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie można oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

63 Dyrektor podniósł, że żadna z powierzchni deklarowanych przez stronę do jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej na 2007 r. nie kwalifikuje się do jej przyznania. AŚ. dla wszystkich deklarowanych we wniosku działek w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności. Oceniając sprawę przez pryzmat działalności AŚ. w latach 2003 — 2008 nie sposób przyjąć, że jakiekolwiek jego działania nosiły znamiona prowadzenia działalności rolniczej. Sam fakt wykorzystania J.J., (którego działalność miała charakter rolniczy), poprzez wyrażanie zgody na użytkowanie działek bez możliwości pobierania płatności, stanowi podstawę do sformułowania stwierdzenia, że było to upozorowanie przez AŚ. prowadzenia działalności rolniczej, skierowane na uzyskanie (bezprawne) płatności o gruntów rolnych. Skoro strona postępowania stwarzała pozory, zastosowanie winien mieć przepis art. 29 Rozporządzenia Nr 1782/2003, a o czym organ pierwszej instancji rozstrzygnął odmiennie. Również w Rozporządzeniu Nr 2988/95 zawarta została regulacja mająca na celu wyeliminowanie z systemu płatności beneficjentów stwarzających tylko pozory realizowania traktatowych założeń Wspólnej Polityki Rolnej. Materiał dowodowy wskazuje, że powiązane z KBP spółki kapitałowe stanowiły "układ naczyń powiązanych", które na zlecenie AŚ. zajmowały się obsługą techniczną obiektów KBP, w tym pielęgnacją terenów reprezentacyjnych, co z kolei nie miało nic wspólnego z rolnictwem. Analiza materiału dowodowego w kontekście obszarów zgłaszanych do płatności przez AŚ. w latach 2004-2008 sprowadza się do wniosku, że AŚ. występując o dopłaty bezpośrednie stwarzał sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści materialnej pomimo, że nie prowadził żadnej działalności rolniczej.

64 Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie oparł swojego rozstrzygnięcia na nieprawomocnym wyroku karnym, a na zgromadzonym

65 w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Co do zarzutów strony dotyczących tego, że ze względu na pobyt w areszcie śledczym prowadzone mimo tego postępowanie narusza zasadę równości stron oraz możliwość czynnego udziału

66 w postępowaniu organ wskazał, że strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i przez wieloletni okres trwania postępowania miała możliwość przedstawienia dowodów i zapoznawania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Część wniosków dowodowych strony organ uznał, natomiast pozostałe w oparciu o art. 78 § 1 i 2 k.p.a. podlegały oddaleniu ze względu na to, że nie mają znaczenia dla sprawy lub okoliczności wyjaśnionych na podstawie innych dowodów.

67 1.4 AŚ. w skardze na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. zarzucił naruszenie:

68 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

69 a) art. 7 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uprawnionym do uzyskania płatności jest tylko faktyczny użytkownik działki rozumiany jako osoba, która jest bezpośrednim wykonawcą zabiegów agrotechnicznych na danej działce, podczas gdy przepis ten uprawnia do uzyskania płatności jej posiadacza,

70 a powierzenie realizacji zabiegów agrotechnicznych na danej działce osobie trzeciej nie uprawnia do stwierdzenia, że posiadacz nie jest użytkownikiem działki i nie jest osobą decydującą o utrzymaniu działki w dobrej kulturze rolnej;

71 b) art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie można zasadnie twierdzić, że skarżący w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności;

72 2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

73 a) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn, w oparciu

74 o które organ odmówił wiarygodności oświadczeniom skarżącego co do treści łączącego go z J.J. stosunku prawnego oraz poprzez pominięcie

75 w uzasadnieniu analizy zeznań świadka M. K., zeznań świadka J.J. złożonych 23 czerwca 2017 r. i analizy całokształtu zeznań świadków w sprawie karnej, jak również nie odniesienie do części wnioskowanych przez stronę dowodów i okoliczności podnoszonych w składanych przez stronę pismach;

76 b) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodne i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych, zeznania złożone przez J.J. w postępowaniu karnym w Prokuraturze Okręgowej w K. i w Sądzie Okręgowym w K. przy jednoczesnej odmowie przyznania waloru wiarygodności zeznaniom tego świadka jakie złożył w postępowaniu administracyjnym i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że świadek ten nie rozumie pojęć prawnych, jak również z pominięciem analizy zeznań złożonych przez tego świadka w przed ARiMR w K. w drodze pomocy prawnej w dniu 23 czerwca 2017 r., podczas gdy organ zobowiązany jest dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej w oparciu o całokształt zgromadzonego

77 w sprawie materiału dowodowego, a ewentualną odmowę uznania danego dowodu za wiarygodny powinien jasno uzasadnić;

78 c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez wadliwą, w tym wybiórczą ocenę materiału dowodowego, prowadzącą do błędnego stwierdzenia, że AŚ. nie był osobą uprawnioną do uzyskania płatności, a której to wadliwość przejawiała się

79 w szczególności w:

80 - uwzględnieniu jako dowodu świadczącego o braku spełnienia warunków do uzyskania płatności zdjęcia działek z 15 kwietnia 2003 r., czyli sprzed okresu relewantnego dla oceny, czy działki spełniały kryteria uzyskania płatności, podczas gdy zdjęcie to może potwierdzać jedynie stan działki w dniu jego wykonania, ale nie ich stan późniejszy;

81 - błędnym przyjęciu, że zeznania świadków złożone w sprawie karnej wskazują na nie spełnienie warunków do przyznania płatności na podstawie stwierdzeń, że działki stanowiły nieużytki (świadek J.D.) lub że tereny były nieużytkowane rolniczo (świadek A. L. K., świadek J.K.), podczas gdy są to stwierdzenia bardzo ogólne i nie wskazujące na to co świadkowie rozumieją przez rolnicze użytkowanie, zaś w potocznym języku użytkowanie rolnicze to sianie i zbieranie widocznych plonów np. zbóż, co nie jest warunkiem koniecznym dla uzyskania płatności;

82 - przedstawieniu szerokich rozważań uzasadniających brak uprawnień strony do uzyskania płatności w stosunku do działek, które nie zostały zgłoszone przez stronę do uzyskania płatności w roku 2007, a to w odniesieniu do działek ewidencyjnych

83 nr 13/7, 13/8, 14/33, 14/34, 14/36, 14/37, 14/38 położonych w R. oraz działek

84 nr 1088/4, 1088/5, 1088/7 i 1088/10 położonych w Z.;

85 - pominięcie faktu, że zeznania świadków złożone w postępowaniu przygotowawczym, na które szeroko powołuje się organ mają ograniczoną moc dowodową, a to z uwagi na to, że dopiero w postępowaniu sądowym są one precyzowane (także poprzez zadawanie pytań przez sąd i strony postępowania),

86 - oparcie ustaleń faktycznych o opinie biegłych i protokół oględzin działek z 9 marca 2009 r. sporządzonych przez biegłych M.K. i W. H. oraz na wynikach oględzin prowadzonych na działkach w dniach 12 i 13 października 2009 r. przez pracowników ARiMR B.J. i P. R., podczas gdy z uwagi na czas ich sporządzenia, brak precyzyjnego odniesienia się do granic badanych działek, zakresu badanej powierzchni jak i okoliczność, że biegły z zakresu łąkarstwa uczestniczył w oględzinach w listopadzie 2009 r., podczas których na działkach częściowo zalegał śnieg - opinie te nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu odnośnie stanu działek i prowadzonych na ich zabiegów w okresie 2004 - 2008 r.;

87 - poprzez przypisanie skarżącemu działania w złej wierze dla celowego uzyskania nienależnych mu płatności poprzez stworzenie sztucznych warunków do ich uzyskania, podczas gdy strona działała zgodnie z celem zamierzonym przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, żeby strona zamierzała uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu;

88 d) art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodów z zeznań wnioskowanych przez skarżącego świadków jak również nie przeprowadzenie konfrontacji między stroną a biegłym M. K. i W. H. pomimo dokonania ustaleń faktycznych w oparciu o wydaną przez nich,

89 a kwestionowaną przez stronę opinię;

90 e) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie powiadomienie o możliwości końcowego zapoznania się z aktami, co w obliczu nie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, a to w szczególności z zeznań świadków oraz konfrontacji z biegłymi, ograniczyło prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu jak i do zajęcia stanowiska w odniesieniu do całego materiału dowodowego mającego stanowić podstawę wydania decyzji;

91 f) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy pomimo tymczasowego aresztowanie strony, a więc pomimo tego, że strona pozbawiona została możliwości wyczerpującego odniesienia się do złożonych przez uczestnika postępowania wniosków dowodowych;

92 g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa, co skutkować winno jej uchyleniem, a przede wszystkim z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 79 i 81 k.p.a. przejawiającym się w dowolności oceny dowodów, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i bezpośredniości, poprzez brak samodzielnego przeprowadzenia dowodów i oparcie decyzji jedynie na wybiórczo przytoczonych dowodach zgromadzonych w postępowaniu karnym, co skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżący nie był uprawnionym do uzyskania płatności.

93 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

94 1.5 Prokurator Okręgowy w K. w skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt. 5 i § 3 k.p.a., art. 111 § 1

95 i § 1a i 1b k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji kierownika

96 z 8 kwietnia 2016 r. uzupełnionej postanowieniem tego organu z 16 maja 2016 r., która to decyzja zapadła w wyniku stwierdzenia, że AŚ. tylko częściowo nie przysługiwały płatności bezpośrednie do zgłoszonych za rok 2007 gruntów, mimo poczynienia przez dyrektora w toku postępowania odwoławczego prawidłowych i słusznych, ale odmiennych co do istoty sprawy ustaleń faktycznych, wskazujących na wydanie decyzji z 7 stycznia 2008 r. o przyznaniu AŚ. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2007 w całości

97 z naruszeniem prawa, albowiem AŚ. nie przysługiwały w ogóle płatności bezpośrednie do zgłoszonych gruntów.

98 Prokurator wniósł o uchylenie decyzji.

99 W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że uzupełnioną decyzją z 8 kwietnia

100 2016 r. kierownik uznał, że AŚ. był jednak w części uprawniony do wystąpienia o dopłaty bezpośrednie do wnioskowanych gruntów, jednak z uwagi na przekroczenie poziomu 20 % niezasadnego zawyżenia powierzchni gruntów przedmiotowe wsparcie nie powinno mu przysługiwać. Dyrektor jako organ odwoławczy poczynił zasadniczo odmienne ustalenia faktyczne wskazujące, że AŚ. w ogóle nie przysługiwały jakiekolwiek płatności bezpośrednie do zgłoszonych gruntów, a w szczególności odnośnie:

101 - działek o nr 207/8, 207/11, 207/12, gdyż były wydzierżawione i samodzielnie uprawione przez rolnika J.J., zatem z tego też powodu zgodnie

102 z obowiązującymi i jednoznacznymi uregulowaniami w tym zakresie uprawnionym

103 o wystąpienie o dopłaty był tylko i wyłącznie J.J., a nie AŚ.,

104 - działek o nr 14/35, 14/39, 14/40, 14/43, położonych w miejscowości B., gdyż stanowiły nieruchomości, na których posadowiony jest kompleks biurowy KBP

105 i z powodu braku przeznaczenia rolniczego tych działek (tj. uprawy trawy na pasze), AŚ. w ogóle nie był uprawniony do otrzymania jakichkolwiek płatności do tych nieruchomości, albowiem znajdowały się na nich place budowy, zaplecza budowy, drogi, parkingi itp.;

106 - działki o nr 26/4, gdyż stanowiła nieruchomość na której umiejscowiony był ogrodniczy tunel foliowy wraz z zapleczem w postaci kompostownika, pryzmy ziemi

107 i keramzytu itp., a zatem działka ta nie była wykorzystywana rolniczo (tj. uprawy trawy na pasze) i jakiekolwiek płatności nie mogły być do tej działki wypłacane;

108 - działki o nr 246/1, gdyż choć była częściowo wykorzystywana rolniczo, jednak przez inne niż AŚ. osoby i bez jakiegokolwiek uzgodnienia lub umowy z AŚ., a w pozostałym zakresie nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej;

109 - działki 242/14 i 242/15 położone w miejscowości B. stanowiły nieużytki, a od około połowy roku 2008 uprawiane były przez Instytut Zootechniki Państwowego Instytutu Badawczego R. sp.z o.o. bez jakiegokolwiek udziału AŚ.. Zatem oskarżonemu za te działki nie należały się jakiekolwiek płatności.

110 Dyrektor, mimo poczynienia tak zasadniczo odmiennych ustaleń faktycznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję kierownika z [...] r. Zdaniem prokuratora, poczynione ustalenia faktyczne organu odwoławczego należy uznać

111 w powyższym zakresie za w prawidłowe i słuszne, jak też samo uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest w pełni przekonujące i odpowiada wymaganiom prawa. Uchybienie jakiego dopuścił się dyrektor polega na tym, że mimo poczynienia zasadniczo odmiennych ustaleń faktycznych w stosunku do organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zamiast ją uchylić i orzec prawidłowo i adekwatnie do poczynionych ustaleń. Analiza treści sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia sprawia wrażanie, że dyrektor nie uwzględnił wydanego uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji z 16 maja 2016 r. i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu zmieniając tylko uzasadnienie samej decyzji.

112 Prokurator wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w sprawie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego odrębnego od decyzji uzupełnianej. Pozostaje jej częścią i dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Wskazał też, że jeśli rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznej decyzji jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to taka decyzja rażąco narusza art. 107 k.p.a.

113 1.6 W odpowiedzi na skargi organ podniósł, że punkty postanowienia uzupełniającego decyzję dotyczą uzasadnienia tej decyzji i nie stanowią o przyznaniu bądź odmowie przyznania płatności. Postanowienie to w tych punktach narusza przepis art. 111 k.p.a., jednak stopień tego naruszenia nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem ono samo stanowi rozstrzygnięcie zawarte w katalogu

114 z art. 151 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie nie uległo zmianie mimo odmiennej oceny przesłanek wznowieniowych. Gdyby dyrektor uchylił decyzję kierownika wydałby rozstrzygnięcie adekwatne do uchylonego, czego przepis

115 art. 138 k.p.a. nie dopuszcza. Decyzja dyrektora uzdrawia decyzję kierownika.

116 Odnosząc się do zarzutów AŚ. organ wyjaśnił, że zdjęcia satelitarne

117 z 2003 r. są tylko kolejnym dowodem w sprawie potwierdzającym, że na dzień

118 30 czerwca 2003 r. grunt przy budowie KBP nie był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej. Przesłanka związana z tą datą wynika z treści art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Jeżeli na zdjęciach widać początki budowy, która była kontynuowana w latach następnych, oczywistym jest wiec, że grunty nie zostały przywrócone do użytkowania rolniczego po 2003 r.

119 Dyrektor wyjaśnił, że strona zapoznawała się z aktami sprawy wielokrotnie. Nie otrzymała jedynie informacji o piśmie prokuratora z 9 października 2017 r., zawierającego wniosek o zawieszenie postępowania. Pismem z 12 października 2017 r. prokurator wycofał się z tego żądania, zatem nie miało ono znaczenia dla sprawy. W ocenie dyrektora okoliczność przebywania AŚ. w areszcie nie stanowiła podstawy do zawieszenia postępowania.

120 1.7 Na rozprawie 5 kwietnia 2018 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Ke 698/17

121 i I SA/Ke 699/17 pod wspólną sygn. akt I SA/Ke 699/17.

122 1.8 Wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 698/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. – po rozpoznaniu skarg AŚ. i Prokuratora Okręgowego w K. uchylił decyzję dyrektora z 24 października 2017 r.

123 i poprzedzającą ją decyzję kierownika z 8 kwietnia 2016 r. uzupełnioną postanowieniem tego organu z 16 maja 2016 r. Sąd wskazał, że dyrektor nie zaakceptował oceny kierownika, jaką ten wyraził na temat nowych istotnych okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyraził natomiast swoją podnosząc, że podstawą odmowy przyznania płatności AŚ. winno być stworzenie

124 w sprawie sztucznych warunków. Z tą oceną powiązał też wydanie decyzji

125 z 7 stycznia 2008 r. z naruszeniem prawa. Sąd nie podzielił oceny dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do takiego zapatrywania. Dyrektor nie wykazał bowiem zaistnienia przesłanek sztucznego stworzenia warunków, tj. obiektywnego i subiektywnego elementu, które pozwalają na przyjęcie, że doszło do nieuprawnionego pobrania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania.

126 1.9 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w K., zaskarżając ten wyrok w całości.

127 1.10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji – uchylając wznowieniowe decyzje organów obu instancji – skontrolował legalność wyłącznie decyzji odwoławczej w kontekście drugorzędnej (wtórnej) dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", pomijając kluczową dla rozpoznania tej sprawy przesłankę wznowienia postępowania w postaci faktycznego posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania przez skarżącego beneficjenta. Wbrew błędnemu stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu

128 w przedmiocie płatności, wszczętym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej

129 w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Sąd I instancji przyjął przy tym wadliwe, bo nie mające oparcia we wskazanych przepisach materialnoprawnych, założenie, że w świetle tych przepisów podstawową i pierwotną przesłanką przyznania płatności jest ustalenie okoliczności zaistnienia przesłanki "sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności", podczas gdy zgodnie z tymi przepisami przesłankę tą stanowiło posiadanie gruntów rolnych i ich faktyczne rolnicze użytkowanie. Sąd ten prawidłowo przy tym stwierdził, że jeśli beneficjent nie spełnia warunków przyznania pomocy określonych w art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie koresponduje

130 z przyjętą przez organy obu instancji podstawą wznowienia postępowania – brakiem faktycznego użytkowania gruntów, a nadto jest oderwane od argumentacji prawnej

131 i faktycznej uzasadnienia tych decyzji. Uwadze Sądu I instancji umknęło jednakże, że organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął – co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 16 uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej - okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez organy obu instancji, że zaistniały w sprawie nowe okoliczności faktyczne był brak faktycznego użytkowania gruntów. Nie są zrozumiałe – bo w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jakichkolwiek rozważań

132 o charakterze materialnoprawnym – powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

133 Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd I instancji obowiązany był skontrolować zaskarżoną decyzję w całokształcie okoliczności sprawy i ocenić

134 w pierwszej kolejności prawidłowość stanowiska wyrażonego w tej decyzji

135 w kontekście podstawy wznowienia postępowania. W tej sprawie zasadniczą przesłanką była uznana przez sąd I instancji za przedwczesną (i z tego względu nie ocenioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) okoliczność faktycznego rolniczego użytkowania gruntów przez skarżącego beneficjenta. Tymczasem ustalenie tej okoliczności, a następnie jej ocena przez sąd I instancji, ma na gruncie rozpatrywanej sprawy pierwszorzędne znaczenie. Dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy konieczne jest zatem uprzednie ustalenie posiadania przez beneficjenta gruntów. Natomiast badanie ewentualnego stworzenia przez beneficjenta pomocy unijnej sztucznych warunków do uzyskania płatności może się pojawić dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że przesłanka posiadania gruntów została spełniona przez beneficjenta. W sytuacji natomiast, gdy sąd I instancji uzna, że nie istnieje ona w tej sprawie, zbędne będzie badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, a w efekcie wypowiedź sądu I instancji, co do tych warunków może w ogóle nie pojawić się.

136 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powtórnie rozpoznając sprawę sąd I instancji obowiązany będzie skontrolować zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w dalszej kolejności – w zależności od wyniku oceny spełnienia tej przesłanki – ewentualnie rozważyć przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności.

137 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje.

138 2.1 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia

139 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zaskarżone postanowienie sąd uchyla, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

140 2.2 Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Dla oceny ich zasadności zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w ww. wyroku I GSK 2659/18 uznając zasadność skargi kasacyjnej, uchylił na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. sygn. akt I SA/Ke 698/17

141 i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Z kolei zgodnie

142 z art. 190 ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

143 W konsekwencji, działając w konwencji procesowej związania postanowieniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd oddalił skargi, ponieważ stwierdził, że choć decyzje organów naruszają prawo w opisanych niżej kwestiach, to nie

144 w sposób nakazujący ich uchylenie.

145 2.3 W pierwszej kolejności analizie należy poddać przepisy procesowe stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Zaskarżoną do Sądu decyzją dyrektor utrzymał w mocy decyzję kierownika, który ustalił, że w sprawie zachodzą przesłanki wymienione

146 w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ze względu na upływ okresu 5 lat, o którym mowa

147 w art. 146 § 1 k.p.a., kierownik orzekł, że decyzja z 7 stycznia 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa.

148 Uregulowane w przepisach od art. 145 do art. 152 k.p.a. wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą charakter nadzwyczajny, pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne, które mogą być usunięte w drodze uzupełnienia, sprostowania, wyjaśnienia (por. art. 111-113). Oprócz tego istnieją jednak wady istotne wymienione w art. 145 § 1, art. 145 a § 1, art. 145 b § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. Mają one różny charakter, wywierają w związku z tym odmienne skutki. Decyzje dotknięte nimi funkcjonują w obrocie prawnym do czasu ich wyeliminowania we właściwym trybie.

149 Wady z art. 145 § 1, art. 145 a § 1 i art. 145 b § 1 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości.

150 W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania, na podstawie art. 151 k.p.a. mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia. Po pierwsze, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest ona wydawana wówczas, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b k.p.a. Po drugie, gdy organ w postępowaniu stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji na podstawie

151 art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b k.p.a., może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy. Trzecim rodzajem decyzji jest stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wydaje ją wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a i art. 145 b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W art. 146 § 2 k.p.a. zawarto zapis, zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

152 Będąca przedmiotem skarg decyzja o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji

153 z naruszeniem prawa nie eliminuje decyzji dotychczasowej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym. Decyzja taka powinna wskazywać zarówno pozytywną, jak i negatywną przesłankę - organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny,

154 z powodu której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. Zastosowanie przez organ przepisu art. 151 § 2 k.p.a. nie zmienia jednak tego, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji, obowiązkiem organu jest ustalenie przesłanki wznowienia, w związku z którą uruchomiono postępowanie wznowieniowe. Innymi słowy, obowiązkiem organu orzekającego w warunkach przepisu art. 151 § 2 k.p.a. jest zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, która gdyby nie zaszły okoliczności z art. 146 k.p.a., miałaby wpływ na uchylenie decyzji ostatecznej

155 i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

156 2.4 W przedmiotowej sprawie organy wskazały na przyczynę wznowienia zawartą

157 w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowi on, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności, o jakich mowa

158 w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, istniejący w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nieznany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

159 Z powyższych rozważań wynika, że we wznowionym postępowaniu proces decyzyjny organu obejmował trzy etapy: po pierwsze, organ orzekał w ramach przepisu

160 art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli poddawał analizie wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji z 7 stycznia 2008 r. i ich wpływ na prawo do uzyskania płatności za 2007 r., po drugie oceniał upływ terminu opisany w art. 146 § 1 k.p.a. i po trzecie wykazywał wydanie decyzji

161 z 7 stycznia 2008 r. z naruszeniem prawa.

162 W sprawie nie jest sporne, że od dnia doręczenia decyzji z 7 stycznia 2008 r., tj. od 18 marca 2008 r., do dnia orzekania przez kierownika we wznowionym postępowaniu, upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

163 Zadaniem organów było wykazanie, że zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to znaczy że zaistniały nowe istotne okoliczności, które gdyby nie upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej,

164 i w następstwie tego wydanie nowej decyzji odmiennie rozstrzygającej o istocie sprawy czyli o przyznaniu bądź nie płatności. Innymi słowy, obowiązkiem organów było wykazanie okoliczności wpisujących się w te, o których mowa w powołanym przepisie. Ustalenie ich zakresu było decydujące w sprawie, ponieważ determinowało wskazanie przepisów, które zostały naruszone w związku z wydaniem decyzji

165 z 7 stycznia 2008 r., a do którego to wskazania zobowiązuje treść art. 151 § 2 k.p.a.

166 Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku I GSK 2659/18, istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie płatności, wszczętym

167 w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie stanowiły okoliczności mieszczące się

168 w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia

169 nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Jak dalej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez organy obu instancji, że zaistniały w sprawie nowe okoliczności faktyczne, był brak faktycznego użytkowania gruntów.

170 Obowiązkiem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie jest zatem analiza, czy organy poczyniły prawidłowe wnioski w zakresie akcentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynik tej analizy doprowadził do akceptacji stanowiska dyrektora, że działki nr 207/8, 207/12 i 207/11 nie były użytkowane rolniczo przez AŚ., lecz przez J.J., że działka nr 246/1 nie była użytkowana rolniczo przez AŚ. lecz przez P.N. oraz że na działce nr 26/4 wokół tuneli foliowych nie była prowadzona działalność rolnicza. Równie poprawnie dyrektor wywiódł, że nie były użytkowane rolniczo działki przeznaczone pod budowę KPB, pod plac parkingowy i pod teren wokół tych budynków – dotyczy to działek

171 nr 14/35, 14/39, 14/40, 14/43 oraz działki nr 242/14 i 242/15, na których dopiero

172 w drugiej połowie 2008 r. Zakład Doświadczalny Instytutu Zootechniki Państwowego Instytutu Badawczego R. Sp. z o.o. rozpoczął prace przygotowawcze pod uprawę pszenicy ozimej.

173 2.5 Podstawę prawną przyznania płatności stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 ustawy

174 z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217 ze zm.), zgodnie z którymi płatności tam przewidziane przysługują rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi (...) jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej (...) niż 1 ha. Do zasadniczych przesłanek zależy zatem posiadanie gruntu

175 i utrzymywanie go w dobrej kulturze. Wymaga wyjaśnienia, że płatności będące przedmiotem niniejszej sprawy, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych

176 w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Ustawa z dnia

177 z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest rezultatem działań wykonawczych w stosunku do rozporządzenia Rady (WE)

178 nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej

179 i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE)

180 nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE)

181 nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270

182 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.).

183 Ustawa o płatnościach bezpośrednich, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania. Przypomnieć więc należy, że stosownie do treści art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

184 Jednakże dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

185 z 17 stycznia 2008 r. II GSK 227/07, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak bowiem wynika z regulacji unijnych i krajowych, istota płatności obszarowych wyraża się w udzielaniu pomocy tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Zatem ustawowa przesłanka posiadania gospodarstwa nie jest powiązana z tytułem prawnym wnioskodawcy do nieruchomości, ale ma związek z faktycznym władztwem nad gruntem rolnym, co polega na jego rolniczym użytkowaniu. W związku z tym decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dacie składania wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

186 z 15 grudnia 2011 r. II GSK 1287/10).

187 Innymi słowy, ustawodawca wskazując na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, jednakże poza posiadaniem wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi. Dla przyznania płatności istotne jest czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2012 r. II GSK 88/11). Pojęcie posiadania na gruncie ustawy o płatnościach należy interpretować

188 w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Jak już wyżej podniesiono, jako posiadanie gruntów rolnych, w kontekście przyznania dopłat do gruntów, należy zatem rozumieć faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Istotą płatności obszarowych jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Chodzi tu realne decydowanie o tym, co rolniczo na tym terenie dziać się powinno.

189 Wbrew zarzutowi skargi, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ustawy

190 z 26 stycznia 2007 r. Ustalił, że skarżącego nie można uznać za osobę, która

191 w jakikolwiek sposób decydowała o sytuacji rolniczej na działkach, które uprawiał J.J.. Według prawidłowych ustaleń organu to J.J. był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem działek nr 207/8, 207/11, 207/12. Z zeznań J.J. z 3 stycznia 2013 r. wynika, że uprawiał przedmiotowe działki ponad 10 lat, jeszcze przed wystąpieniem przez AŚ. z wnioskiem o przyznanie płatności. J.J. uprawiał działki w zamian za zebrane z pól plony, opłacając

192 w początkowych latach podatek rolny. Chciał wprawdzie partycypować

193 w płatnościach, ale AŚ. się na to nie zgodził, przejmując za to od J.J. obowiązek płacenia podatku rolnego. To zatem działania J.J. były ukierunkowane na użytkowanie gruntów. AŚ. występował tylko o płatności do tych działek. Należy przy tym podkreślić, że skarżący nie decydował o sposobie gospodarowania ww. działek - decydował o tym samodzielnie J.J. i tylko ewentualnie informował o tym skarżącego. J.J. prowadził na własny rachunek

194 i koszt uprawę kukurydzy. Nigdy nie otrzymał żadnego wynagrodzenia za działania prowadzone na obszarze tej działki, udostępnionej tylko przez skarżącego. J.J. nie ubezpieczał działek i nie opłacał podatku od ich powierzchni oraz nie dysponował jakąkolwiek pisemną umową ze skarżącym. Łączyła ich ustna i nieformalna umowa faktycznego użyczenia gruntów. Kontakty między J.J. a skarżącym były bardzo ograniczone – 16 stycznia 2009 r. J.J. zeznał, że ostatni raz kontaktowali się w 2004 r. J.J. nie wykonywał żadnych czynności na rzecz skarżącego lub podmiotów gospodarczych, należących do niego, a prowadząc na działce na własny rachunek swoją uprawę kukurydzy samodzielnie wykonywał wszystkie czynności związane z taką uprawą.

195 Potwierdzeniem powyższego są zeznania J.J., który 16 stycznia 2009 r.

196 w Prokuraturze Okręgowej w K. odniósł się szczegółowo do uprawy kukurydzy na spornych działkach i zeznał, że nigdy nie wykonywał żadnych usług na rzecz AŚ.. Podczas składania zeznań w Prokuraturze Okręgowej

197 w K. 3 września 2010 r. oświadczył, że to on samodzielnie, na własny rachunek i koszt prowadził uprawy, "ani AŚ., ani R.Ś. nic mi nie zlecali, mam tu na myśli jakichkolwiek prac usługowych na ich rzecz w związku

198 z realizowanymi przeze mnie i dla mnie uprawami na działkach, o których wcześniej zeznawałem. Stanowczo stwierdzam, że od AŚ., ani od R.Ś. nie otrzymałem ani grosza na jakiekolwiek prace w żadnym roku, w którym uprawiałem dla siebie działki przez nich udostępnione". Z kolei na rozprawie

199 w Sądzie Okręgowym w K. 3 stycznia 2013 r. zeznał, że "AŚ. zezwolił mi uprawiać ziemię. W pierwszym i chyba drugim roku zapłaciłem mu podatek od gruntu. Były to kwoty 12-15000 zł rocznie. Potem już uprawiałem tą ziemię za swoje pieniądze i co tam urosło zbierałem. (...) Mówiąc, że uprawiałem ziemię na siebie miałem na myśli, że wkładałem w tą uprawę własne środki, a plon, który zbierałem stanowił moją zapłatę. Jeżeli w tamtym okresie miałem nadwyżki to byłem w stanie przeznaczyć tą nadwyżkę na podatek."

200 Skarżący AŚ. zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę dowodów, w tym jego zeznań i zeznań J.J. z 23 czerwca 2017 r., z których wynika charakter stosunku prawnego ich łączącego. Odnosząc się do tego należy podkreślić, że wbrew zarzutowi skargi opartemu na przepisie art. 107 § 3 k.p.a., organ analizował również te zeznania, w których AŚ. wyjaśniał, że J.J. użytkował grunty na podstawie umowy zlecenia, jak i te, w których J.J. potwierdził zawarcie takiej umowy ustnie (strona 31 decyzji dyrektora). Niemniej, organ ocenił te zeznania jako niewiarygodne, a z tą oceną należy się zgodzić. Organy słusznie wywiodły na podstawie analizy przepisów dotyczących płatności, o które wystąpił skarżący, oraz na podstawie oceny całokształtu zeznań i wyjaśnień zgromadzonych przez organy w toku całej sprawy, że skarżącego nie można traktować jako osoby

201 w jakikolwiek sposób decydującej o sytuacji rolniczej na ww. działkach. Nie zmieniają tego także akcentowane w skardze zeznania M.K. - prezesa P..com sp. z o.o., która wydzierżawiła AŚ. działki nr 207/8

202 i 207/12. Trudno bowiem uznać za miarodajne dla sprawy twierdzenia złożone

203 w 2014 r., z których wynika m.in. że AŚ. miał wpływ na to, jak użytkowane były sporne działki. Zeznania te były składane dziesięć lat od zdarzeń, ponadto nie była to osoba, która te działki użytkowała. Za równie niemiarodajny dowód należy uznać powołaną w skardze decyzję z 24 maja 2016 r. Skarżący nie sprecyzował

204 w jaki sposób miałaby ona podważyć uznanie, że AŚ. w 2007 r. nie zajmował się rolnictwem na omawianych działkach.

205 Należy zwrócić uwagę, że zeznania J.J. stanowiły przedmiot oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 589/19. Zapadł on wprawdzie na gruncie stanu faktycznego dotyczącego innej działki, jednakże całokształt okoliczności pozostaje zbliżony do sprawy niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się po części do tych samych twierdzeń J.J. i wyjaśnił, że kiedy składał on swoje pierwsze zeznania przed organami ścigania i w sądzie karnym, odznaczały się znaczną szczegółowością, klarownością

206 i precyzją. Ponadto były to zeznania bliższe zdarzeniom, których te zeznania dotyczyły, a więc logicznym jest, iż łatwiej było jej wówczas pamiętać. Natomiast zeznania J.J., złożone na rozprawie administracyjnej były składane wiele miesięcy później. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny uznał prawidłowość stanowiska organów, które na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego uznały, że to J.J. był samodzielnym użytkownikiem spornej

207 w sprawie I GSK 589/19 działki.

208 Należy również zauważyć, że poza zarzutami w skardze, AŚ. w żaden sposób nie wskazał na konkretne, logiczne i spójne fakty, które potwierdziłyby jego argumentację i stanowisko w sprawie. Brak było również potrzeby przeprowadzenia kolejnego przesłuchania świadków w sprawie, czy przeprowadzania konfrontacji. Należy podkreślić, że ocena dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie została dokonana na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego w zgodzie

209 z treścią kwestionowanych w skardze przepisów art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Z analizy zgromadzonych dowodów, przede wszystkim z zeznań J.J. składanych przed sądem powszechnym i przed organami ścigania wynikało, że sporny grunt został mu pozostawiony przez skarżącego do pełnej dyspozycji, z czego w pełni korzystał.

210 2.6 Jak już wyżej podniesiono, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Te właśnie przesłanki oceniane były również w zakresie działek nr 14/35, 14/39, 14/40, 14/43 związanych z terenem budowy KPB. Sąd podziela ustalenia organów, że działki te to były nieużytki, tereny przeznaczone pod plac budowy. Potwierdzają to zeznania świadków, którzy mówili o terenach podmokłych, występujących na nich krzewach samosiejkach, chwastach (m.in. J.D., G. G., A. Z., J. K.). Do tego samego wniosku doszedł organ analizując zdjęcia lotnicze z 15 kwietnia 2003 r. Powyższe ustalenia znalazły potwierdzenie także

211 w protokołach oględzin nieruchomości sporządzonych przez biegłych. Zanegowali oni, by sporne tereny użytkowano rolniczo. Wprawdzie na części z tych działek utrzymywano trawniki i przeprowadzano koszenia, lecz prowadzenie takich prac nie sposób powiązać z produkcją rolną. Nie były bowiem czynione na potrzeby AŚ. jako rolnika czy producenta rolnego, lecz jak zauważył trafnie organ,

212 w celach praktycznych i wizerunkowych. Budynki KPB służyły bowiem wynajmowi pod biura dla rozmaitych podmiotów gospodarczych.

213 Skarżący podniósł w skardze liczne zarzuty w przedmiocie powyższych ustaleń, które nie mogą zostać uwzględnione.

214 Wymaga wyjaśnienia m.in., że zdjęcia satelitarne z 2003 r. są tylko kolejnym dowodem w sprawie potwierdzającym, że na dzień 30 czerwca 2003 r. grunt przy budowie KPB nie był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej. Przesłanka związana z tą datą wynika z treści art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Jeżeli na zdjęciach widać początki budowy, która była kontynuowana w latach następnych, oczywistym jest więc, że grunty nie zostały przywrócone do użytkowania rolniczego po 2003 r.

215 Nie podważa prawidłowości ustaleń dyrektora grupa zarzutów kwestionująca ogólnikowe zeznania świadków, ich brak wiedzy co do rozumienia pojęcia użytkowania rolniczego, brak możliwości sprecyzowania na podstawie ich zeznań granic działek, brak wskazywania przez nich numerów działek, o których zeznawali, czy uchybienia w opiniach biegłych i w protokole oględzin. Nie można tracić z pola widzenia, że organ rozpoznawał przedmiotową sprawę w postępowaniu wznowieniowym. Ocenił w nim, że decyzja z 7 stycznia 2008 r. została wydana

216 z naruszeniem prawa, a do takiego wniosku doprowadził go całokształt ustaleń

217 w sprawie. Innymi słowy, na podstawie kompleksowej analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ uznał, że AŚ. faktycznie nie użytkował gruntów rolnych, których dotyczyła płatność. Tego ustalenia nie może zmienić uzyskanie kolejnych zeznań czy przeprowadzenie konfrontacji, o które wnioskował AŚ., a których to wniosków dowodowych organ nie uwzględnił.

218 2.7 Wniosek o braku użytkowania rolniczego należy postawić także wobec działki

219 nr 26/4, na której znajdowały się tunele foliowe. Wprawdzie teren był koszony, ale jak zeznała E. Z., pokos nie był zbierany. Jak już wyżej podniesiono, do zasadniczych przesłanek przyznania płatności bezpośrednich należy posiadanie gruntu. Musi być ono faktyczne, tj. powinno polegać na użytkowaniu gruntu rolnego ściśle związanego z produkcją rolną, której wspieraniu mają służyć płatności. Te przesłanki nie zostały spełnione. W pełni racjonalny jest wniosek organu, że przeprowadzone zabiegi miały na celu jedynie utrzymanie porządku na działce

220 nr 26/4, na której prowadzono działalność ogrodniczą.

221 2.8 W zakresie działki nr 246/1 użytkowanej przez P.N. należy podnieść, że w tym zakresie organ również prawidłowo uznał, że skarżący nie zajmował się tym gruntem na tyle, aby przyjąć, że prawidłowym było przyznanie płatności. Nie użytkował spornej działki, a tym samym nie posiadał jej w znaczeniu uprawniającym do przyznania płatności. P.N. zeznał, że działkę kosił

222 i zbierał z niej siano od około 1999 r., natomiast dopiero około 2012 r. dowiedział się, że grunt należy do AŚ.. Natomiast to AŚ. uzyskał do tej działki płatności. To zaś oznacza, że w pełni poprawny jest wniosek dyrektora, że AŚ. nie był użytkownikiem działki, ale widząc, że działka jest użytkowana, zgłaszał ją do płatności.

223 2.9 AŚ. zakwestionował również ustalone przez dyrektora stworzenie sztucznych warunków. W wyroku I GSK 2659/18 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził jednak, że istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie płatności, wszczętym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio

224 art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011). Podniósł, że badanie ewentualnego stworzenia przez beneficjenta pomocy unijnej sztucznych warunków do uzyskania płatności może się pojawić dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że przesłanka posiadania gruntów została spełniona przez beneficjenta.

225 Jak wyżej podniesiono, Sąd orzekający ponownie w przedmiotowej sprawie uznał, że nie została spełniona przesłanka posiadania gruntów przez AŚ.. Tym samym, biorąc pod uwagę wytyczne z ww. wyroku I GSK 2659/18, zbędne było badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. To zaś oznacza, że zarzut skarżącego jest bezzasadny.

226 2.10 Co do zarzutu o rozstrzyganiu sprawy mimo pozostawania skarżącego

227 w areszcie należy zgodzić się z organem, że nie jest to przesłanka wstrzymująca prowadzenie postępowania administracyjnego. Okoliczność taka nie została wymieniona w katalogu przyczyn zawieszenia postępowania zawartego w art. 97 § 1 k.p.a. Ponadto strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, co zapewniało jej pośredni kontakt z aktami sprawy. Zarzut o braku powiadomienia

228 o końcowym zapoznaniu się z aktami sprawy nie jest zasadny. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego wielokrotnie zapoznawała się z aktami sprawy

229 i przesyłane jej były odpisy pism składanych w toku przez prokuratora. W istocie, jak przyznał dyrektor w odpowiedzi na skargę, nie został jej doręczony odpis wniosku prokuratora o zawieszenie postępowania. Wniosek ten został ostatecznie wycofany, co pozwala uznać, że naruszenie dyrektora nie miało znaczenia dla sprawy.

230 Powyższe powoduje, że niezasadne są zarzuty AŚ. o naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), jak i zasady czynnego udziału strony

231 w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).

232 2.11 Zarzuty prokuratora koncentrują się głównie na tym, że dyrektor uznał wszystkie działki zgłoszone przez AŚ. za nieuprawnione do uzyskania płatności. Utrzymał jednak w mocy decyzję kierownika, który uznał, że AŚ. tylko częściowo nie przysługiwały płatności bezpośrednie. Odnosząc się do tego argumentu strony skarżącej należy wskazać, że decydujące znaczenie ma tutaj stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku I GSK 2659/18 podkreślił: "organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął – co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 17

233 uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej - okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Także organ odwoławczy wprost wskazał, że do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymanie go w dobrej kulturze rolnej’, po czym zdefiniował pojęcie posiadania odnosząc się do cywilistycznej regulacji posiadania. Ostatecznie zaprezentował regulację unijną i krajową w zakresie przesłanki przyznania płatności - posiadania gruntów oraz dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów w kontekście posiadania przez skarżącego każdej z zadeklarowanych do płatności działek i ich faktycznego użytkowania."

234 Jeśli więc dyrektor stwierdził, że działki wymienione w tabeli na str. 27 zaskarżonej decyzji nie były użytkowane rolniczo w całości, a kierownik tak uznał tylko co do części tych działek, to okoliczność utrzymania w mocy decyzji kierownika nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Pamiętać bowiem należy, że organy orzekały

235 w postępowaniu wznowieniowym, a jego istotą było stwierdzenie, że decyzja

236 z [...] r. została wydana z naruszeniem prawa. Jest to kluczowy

237 w sprawie wniosek, do którego doszedł zarówno kierownik, jak i dyrektor. Oba te organy wskazywały na zasadniczą kwestię, mianowicie brak posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania, co zaakcentował w wyżej cytowanym fragmencie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych powodów, wobec przesądzającego sprawę wyroku I GSK 2659/18, zarzutów skargi prokuratora nie można uznać za zasadne.

238 Sąd dostrzegł, że decyzja organu pierwszej instancji narusza treść przepisu

239 art. 151 § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 111 § 1 i § 2 k.p.a. (stanowiącego

240 o uzupełnieniu decyzji). Sentencja decyzji wydawanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. powinna zawierać dwa elementy: stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji

241 z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Kierownik, po zmianie sentencji decyzji postanowieniem

242 o uzupełnieniu decyzji, zawarł w tej sentencji elementy, których nie przewiduje treść art. 151 § 2 k.p.a., mianowicie wymienił działki, wskazując też charakter stwierdzonych na nich nieprawidłowości oraz opisał zaniechanie przez AŚ. obowiązku poinformowania organu o braku poprawności wniosku. W ocenie Sądu, uchybienie to nie ma znaczenia dla sprawy. Nie zmienia ono bowiem głównej tezy niniejszej sprawy, jaką jest zaakceptowane przez Sąd stwierdzenie, że decyzja

243 z 7 stycznia 2008 r. wydana została z naruszeniem prawa. Takie stwierdzenie zawiera decyzja kierownika, i to przesądza o zasadności pozostawania jej w obrocie prawnym.

244 Stanowisko wyrażone powyżej przez Sąd powoduje nieskuteczność zarzutów prokuratora o naruszeniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. (odnoszącego się do decyzji),

245 art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a. (odnoszącego się do rozstrzygnięcia decyzji i jej uzasadnienia faktycznego i prawnego) i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (odnoszącego się do rozstrzygnięć organu odwoławczego).

246 2.12 Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.