Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2012 r., II SA/Ke 537/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2012 r., II SA/Ke 537/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012r. sprawy ze skargi Z.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego.

3 Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Wnioskiem z dnia 1 października 2010r. Z. N. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działkach nr 691, 692 i 693, położonych przy ul. G. w K. W uzasadnieniu wskazano, że w odniesieniu do tych działek została wydana ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 27 budynków mieszkalnych oraz pozwolenie na budowę inwestycji.

5 Decyzją z dnia [...] organ I instancji nie zezwolił na usunięcie ww. drzew i krzewów – na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 ze zm.).

6 Odwołanie od ww. decyzji, błędnie zatytułowane "zażaleniem" wniósł Z. N., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia na wycięcie wskazanych drzew i krzewów.

7 Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego "w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2167/11 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, po ponownym zapoznaniu się (...) ze sprawą wszczętą z odwołania z dnia 2[...] Z. N. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]" z urzędu zawiesiło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że niniejsza sprawa jest nierozerwalnie związana z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego terenu. Postępowanie zakończone tym rozstrzygnięciem zostało z urzędu wznowione, a następnie decyzją z dnia 24 listopada 2009r. Prezydent Miasta K. odmówił uchylenia ww. decyzji. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2167/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Ke 217/11, którym uchylono ww. decyzję z dnia 24 listopada 2009r., jak również utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] W rezultacie sprawa wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy została skierowana do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta K. Tym samym, zdaniem organu, w niniejszej sprawie wystąpiła okoliczność wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiąca zagadnienie wstępne i podstawę do zawieszenia prowadzonego postępowania odwoławczego.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, utrzymując w mocy ww. postanowienie – po rozpatrzeniu wniosku Z. N. o ponowne rozpoznanie sprawy – wskazało, że w rozpoznawanej sprawie wycięcie drzew i krzewów stanowi element realizacji kolejnego etapu inwestycyjnego związanego ściśle z funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Wnioskodawca podnosi bowiem, że chcąc realizować funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę przedsięwzięcia budowlanego musi dokonać wycinki drzew i krzewów, kolidujących z terenem inwestycji budowlanej. Kolegium podkreśliło przy tym, że w pkt 3 decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy zawarto m.in. warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, określone dla terenu inwestycji objętego decyzją. Wskazano jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem wzruszenie decyzji o warunkach zabudowy będzie miało istotny wpływ na funkcjonowanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W rezultacie – z uwagi na fakt, że nie została ostatecznie załatwiona sprawa wznowienia postępowania w kwestii ustalenia warunków zabudowy – a co z tym się ściśle wiąże – sprawa określenia sposobu zagospodarowania terenu inwestycji (stanowiąca zagadnienie wstępne, rozstrzygane przez inny organ – Prezydenta Miasta K.) zasadnym było zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

9 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. N., domagając się uchylenia ww. postanowień, podkreślił, że pozwolenie na budowę z dnia 6 lutego 2009r. jest ostateczne i ustalono w nim warunki wynikające między innymi z ochrony środowiska, stwierdzając, że decyzja ta nie narusza odrębnych przepisów – przy braku sprzeciwu uprawnionych organów. Skarżący, przywołując wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 1133/09, podkreślił że żaden z przepisów ustawy o ochronie środowiska nie uzależnia wydania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów od uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania. Oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie można bowiem kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (wyrok NSA z dnia 12 maja 2009r. sygn. akt I OSK 441/09). Tymczasem do powyższych okoliczności Kolegium w żaden sposób się nie odniosło.

10 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

13 Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.

14 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym za zasadne uznano zawieszenie postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W uzasadnieniu wskazano na toczące się postępowanie wznowieniowe w sprawie, w której wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla terenu, na którym znajdują się ww. drzewa i krzewy. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych wyrokiem z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2167/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2012r. sygn. akt II SA/Ke 217/11, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 listopada 2009r. Tym ostatnim rozstrzygnięciem, podjętym w wyniku wznowienia postępowania organ I instancji odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] Tym samym, zdaniem organu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ – wobec czego zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

15 Z tak przedstawionym stanowiskiem Kolegium nie sposób się zgodzić.

16 W pierwszym rzędzie należy wskazać na przymiot ostateczności, przysługujący wskazanej powyżej decyzji z dnia [...], ustalającej, na wniosek Z. N., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 27 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz zjazdu na działkach nr ewid. 691, 692 i 693, obręb 0014, przy ul. G. w Kielcach. W tym miejscu, odnosząc się do planowanej przez stronę wycinki w miejscu powstania przedmiotowej inwestycji, nadmienić trzeba, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), niezbędnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W oparciu o wymogi ustalone w powołanym rozstrzygnięciu została wydana skarżącemu ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu architektoniczno – budowlanego z dnia 6 lutego 2009r. W rezultacie podkreślenia wymaga, że trwałość decyzji ustalającej warunki zabudowy chroniona jest zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. Zasada ta, choć literalnie odnosi się do samej decyzji, implikuje w istocie trwałość autorytatywnie skonkretyzowanej normy indywidualnej i oznacza, że w normę tę nie można ingerować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Dopóki zatem decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego przez właściwy organ administracyjny lub sąd administracyjny, dopóty strona nie jest władna kwestionować stanu prawnego kreowanego przez jej wydanie. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla całego systemu postępowania administracyjnego, jako że służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa oraz do prawa. Związane jest to z prawomocnością materialną, która oznacza, że stosunek prawny zawiązany między adresatem a organem administracyjnym zostaje w sposób trwały ukształtowany treściowo; wiąże zarówno strony, jak i organ (res iudicata ius facit inter omnes). Treść aktu administracyjnego ma bowiem charakter trwały i nie może być ani zmieniona, ani zniesiona czy to na wniosek strony, czy przez organ z urzędu aktem równorzędnym. Szczególne znaczenie omawianej zasady przejawia się w sferze ochrony praw słusznie nabytych. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. Jednym z takich trybów jest – mająca charakter nadzwyczajny – instytucja wznowienia postępowania, znajdująca zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy (por. Czesław Martysz, Andrzej Matan – Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na dzień 1 sierpnia 2010r.). Organ administracji publicznej, oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania, nie może bowiem kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009r. sygn. akt I OSK 441/09, LEX nr 546567).

17 Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszczęcie, bądź pozostawanie w toku postępowania, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne istotne dla załatwienia innej sprawy administracyjnej nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4, ale również art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2000r. sygn. akt IV SA 1670/98, publ. ONSA 2001/4/189, LEX nr 49927).

18 Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że pozostawanie w toku nadzwyczajnego trybu – a mianowicie wznowienia postępowania, w którym zapadła ostateczna decyzja z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla terenu, na którym planowana jest wycinka – nie może być podstawą do zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania odwoławczego dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zgody na tą wycinkę. Dopóki bowiem ww. decyzja Prezydenta Miasta K. funkcjonuje w obrocie prawnym, zawieszenie postępowania naruszałoby nie tylko wyżej wskazane przepisy prawa, ale i również nakaz wynikający z art. 12 § 1 K.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej. Przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach przeciwnego stanowiska i w konsekwencji zawieszenie prowadzonego postępowania prowadzi do jednoznacznej konkluzji o naruszenia przepisu postępowania – to jest art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

19 Orzekając w niniejszej sprawie ponownie Kolegium, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi postępowanie zgodne z wymogami procedury administracyjnej i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

20 Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

21 Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.

22 O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.