Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2023 r., II SA/Ke 343/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2023 r., II SA/Ke 343/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwów A. K. i P. K. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 10 maja 2023 r., znak: WIG.II.7721.18.2023 w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach na rzecz P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 II SA/Ke 343/23

3 Uzasadnienie

4 Decyzją z 10 maja 2023 r., znak: WIG.II.7221.18.2023, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (ŚWINGiK) w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania M. i Ł. małż. B. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 1 lutego 2023 r., znak: G-I.6620.33.8.2022, o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na przywróceniu przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] a działkami sąsiednimi nr [...], położonymi w Kielcach, obr. [....], ul. W. – zgodnie ze stanem prawnym wynikającym z aktu notarialnego rep. A 6770/89 z 16 maja 1989 r., decyzji Urzędu Miejskiego w Kielcach zatwierdzającej podział nr G.II-8418/82/87 z 6 lipca 1988 r., Mapy sytuacyjnej 1:5000 z rejestrem pomiarowym z 16 lutego 1988 r. zatwierdzonej przez Urząd Wojewódzki 18 maja 1988 r., szkicu wyniesienia projektu na grunt – operat 161/88 z 22 marca 1988 r.

5 - na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ("Pgik") uchylił zaskarżoną decyzję z 1 lutego 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

6 Organ I instancji odmowę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów uzasadnił tym, że nie ma uprawnień do tworzenia i ujawniania nowego stanu prawnego, a wprowadzenie oczekiwanej zmiany powodowałoby taki właśnie skutek. Organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji kasacyjnej przedstawił przebieg postępowania, przywołał przepisy Pgik regulujące zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, wskazał, że modernizacja ewidencji nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga sporu granicznego, a nadto przywołał przepisy Kpa mające zastosowanie w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Następnie organ wskazał, że w rejestrze gruntów dla obrębu Kielce – Mójcza Bukówka w jednostce rejestrowej ujawnieni byli S. i F. W. jako właściciele działek nr [...]. Działka nr [...] miała powierzchnię 0,86 ha. Na mocy decyzji Urzędu Miejskiego z 6 lipca 1988 r. działka ta została podzielona na działki nr [...] o łącznej powierzchni 8847 m². W okresie 1992-1993 przeprowadzono na przedmiotowym obszarze modernizację ewidencji gruntów i budynków, sporządzono operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 8 lipca 1993 r. Powstały w ten sposób działki nr [...] (dawna [...]), [...] [...]), [...] ([...]), [...] ([...]). Ich powierzchnie są zgodne z powierzchniami, które wynikają z operatu nr 161/88 zaewidencjonowanego 18 maja 1988 r., ale nie z powierzchniami ujawnionymi w decyzji z 6 lipca 1988 r. zatwierdzającej podział działki nr [...]. Organ zauważył, że w państwowym zasobie geodezyjnym znajduje się operat techniczny P.2661.2018.1076, z którego wynika, że materiały źródłowe zawierają rozbieżności danych. Wykonawca operatu sporządzając mapę określił przebieg granic działek na podstawie danych z opracowania z 1993 r. i operatu technicznego nr 161/88. Zmiany wynikające z operatu z 2018 r. nie zostały jednak wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Dalej organ wymienił zmiany danych ewidencyjnych działek w odniesieniu do działek nr [...], jakie nastąpiły w okresie od 2007 do 2022 r.

7 Organ odwoławczy podkreślił znaczenie regulacji zawartej w art. 10 § 1 Kpa. Wskazał, że organ I instancji otrzymując dodatkowy materiał dowodowy w sprawie powinien zawiadomić o tym strony postępowania, tym bardziej, że decyzja organu I instancji zawiera szeroką analizę dostarczonego dowodu jednej ze stron postępowania. Dodatkowo przywołał treść art. 73 § 1, art. 81, art. 36, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1 Kpa. Wyjaśnił, że w oparciu o regulację zawartą w art. 75 § 1 Kpa uznaje za zasadne przeprowadzenie ponownie postępowania dowodowego, w którym organ I instancji zwróci szczególną uwagę na zawarte w swoich zasobach dokumentacje geodezyjne oraz podda je szczegółowej analizie pod względem przydatności do ewentualnego zaktualizowania danych ewidencji gruntów i budynków.

8 W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił doniosłość dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z tego powodu organ I instancji powinien wyczerpująco zgromadzić dokumenty mające znaczenie w przedmiotowym postępowaniu i je przeanalizować. Stanowisko organu I instancji winno być dokładnie uzasadnione poprzez wyczerpujące podanie uzasadnienia faktycznego i prawnego.

9 Sprzeciwy od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli A. K. i P. K. A. K. zarzucił decyzji ŚWINGiK:

10 I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

11 1) art. 24 ust. 2c Pgik poprzez uchylenie decyzji organu I instancji zawierającej prawidłowe ustalenia, pomimo że:

12 – ujawniony obecnie przebieg granic między działkami [...] a działkami nr [...] jest zgodny z danym z operatu technicznego nr 161/88, stanowiącymi podstawę do zaktualizowania przebiegu granic działek i ich powierzchni w operacie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1993 r.;

13 – protokół z ustalenia stanu władania przedmiotowych nieruchomości w ramach aktualizacji w 1993 r. dowodzi, ze zmiany do operatu były ogłoszone, a właściciele nieruchomości prawidłowo zawiadomieni o tych czynnościach: albo tak wprowadzane zmiany zaakceptowali potwierdzając podpisami (działki nr [...]), albo nie stawili się mimo prawidłowego zawiadomienia (działki nr [...]); poprzednicy prawni wnioskodawców (właściciele działek nr [...]) wprowadzone zmiany zaakceptowali;

14 – w niniejszej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne; w odniesieniu do wszystkich działek doszło bowiem do przeniesienia prawa własności na inny podmiot;

15 – przeniesienie prawa własności nastąpiło w graniach i powierzchniach wskazanych w operacie ewidencji gruntów;

16 – zmiany w operacie ewidencji gruntów były wprowadzane na bieżąco;

17 – zmiany następowały na wniosek podmiotów nabywających prawo własności;

18 2) rażące naruszenie art. 15 Kpa poprzez zawężenie zakresu postępowania odwoławczego do wymienienia dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i zdarzeń z postępowania przed organem I instancji, podczas gdy postępowanie jest dwuinstancyjne;

19 II. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji;

20 III. rażące naruszenie przepisów Kpa, a mianowicie:

21 – art. 138 poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w sprawie i zupełny brak ustosunkowania się do treści stanowiska wnoszącego sprzeciw;

22 – sformułowanie bezpodstawnego zarzutu naruszenia art. 10 Kpa – wskazanie dodatkowego materiału dowodowego nastąpiło dopiero w odwołaniu; wnioskodawcy mimo umożliwienia im zapoznania się z aktami sprawy organu I instancji nie wnieśli żadnych uwag, żądań czy wniosków;

23 P. K. zarzuciła organowi odwoławczemu przywołanie wyłącznie chronologii faktów i opisanie z nazwy zgromadzonych w sprawie dowodów, bez ponownego rozpatrzenia sprawy w całokształcie, a nadto nieuwzględnienie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W obu sprzeciwach zawarto żądanie uchylenia decyzji organu II instancji w całości.

24 W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINGiK wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

27 Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa).

28 Celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 Ppsa, status strony posiadają bowiem tylko wnoszący sprzeciw oraz organ (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 611/21).

29 Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cyt. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest przy tym wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728).

30 Dodatkowo podkreślić należy, że braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 Kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 tej ustawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji nie może jednak godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5112/21).

31 Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ŚWINGiK w Kielcach nie wykazał skutecznie konieczności wyjaśnienia przez organ I instancji zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji kasacyjnej zostało umotywowane koniecznością uwzględnienia szeregu przepisów Kpa regulujących postępowanie administracyjne oraz zwrócenia szczególnej uwagi na dokumentacje geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem, odstępując poprzez wydanie decyzji kasacyjnej od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy ma obowiązek wskazania jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz jakich okoliczności nie wyjaśnił, a równocześnie do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej - oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. W rozpoznawanej sprawie negatywna ocena przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji ogranicza się natomiast do opisania, jak powinno wyglądać prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne. Brak jest wskazania, który konkretnie przepis Kpa został naruszony, w jaki sposób, a nadto wykazania, że uchybienie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie wiadomo w ogóle, jakie konkretnie dodatkowe czynności powinien przeprowadzić organ I instancji, poza ponowną analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego.

32 Prezydent Miasta Kielce uzasadnił wydanie decyzji odmownej tym, że wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków żądanych przez wnioskodawców zmian prowadziłoby do przesunięcia granicy między działkami nr [...] a działkami nr [...] oraz zmiany ich powierzchni. Właściciele wyżej wskazanych działek nabyli ich własność w wytyczonych granicach i o określonej powierzchni. Wprowadzenie żądanych zmian wkraczałoby więc ewidentnie w sferę własności, w której spory rozstrzygane są przez sądy powszechne. W dodatkowych wyjaśnieniach zawartych w piśmie z 31 marca 2023 r. organ I instancji wyjaśnił, że nie ujawnił w operacie ewidencji gruntów i budynków dokumentacji włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 28 czerwca 2018 r. za numerem P.2661.2018.1076, ponieważ zmiany z niej wynikające prowadziłyby do przesunięcia granicy między działkami [...] a działkami [...] oraz zmianę ich powierzchni. Organ odwoławczy w ogóle się do tego argumentu nie odniósł, w szczególności nie stwierdził, że rozumowanie to jest błędne. W istocie więc nie wiadomo, w czym upatruje naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania. Takie działanie organu II instancji należy zakwalifikować jako uchylenie się od dokonania oceny materialnoprawnej stanu faktycznego sprawy.

33 W ocenie Sądu, w toku postępowania administracyjnego zebrany został materiał dowodowy umożliwiający jego ocenę przez ŚWINGiK, który posiada przy tym uprawnienie do skorzystania, w przypadku wątpliwości - z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W konsekwencji, w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 Kpa, to również ewentualne braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 Kpa okaże się niewystarczające, można uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. II OSK 65/15).

34 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 Ppsa), uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, na podstawie art. 151a § 1 Ppsa. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa, uwzględniając wynik sprawy i wysokość poniesionych przez wnoszących sprzeciw kosztów sądowych (wpis od skargi 100 zł).