Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 406/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 406/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 stycznia 2016 r. nr XVIII/90/2016 w sprawie zamiaru likwidacji filii w [...] Szkoły Podstawowej w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

2 Uchwałą nr XVIII/90/2016 z dnia 25 stycznia 2016 r. Rada Miejska, powołując się na art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.), wyraziła zgodę na zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. filii Szkoły Podstawowej im. [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej oddział "0" oraz klasy I-III, wchodzącej w skład Zespołu Szkolno – Przeszkolnego w [...] (§ 1 uchwały). Uchwałą tą Rada zobowiązała i upoważniła Burmistrza do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji filii, o której mowa w § 1, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze likwidacji rodziców uczniów, Kuratorium Oświaty, związków zawodowych oraz do wystąpienia do Kuratora Oświaty o opinie w sprawie likwidacji (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi (§ 3 uchwały) i wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4 uchwały). Skargę na uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda, zarzucając jej istotne naruszenie art. 11b i art. 19 ust. 2 u.s.g. oraz § 21 ust. 6, § 29, § 38, § 50 ust. 10 i § 61 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXXIX/340/14 Rady Miejskiej z dnia 18 września 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy (Dz. Urz. Woj. Z 2014 r. poz. 1699 – określanej dalej jako Statut ) oraz domagając się stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda powołując przepisy Statutu Gminy wskazał na błędy procesowania nad zakwestionowaną uchwałą, w tym okoliczność, że projekt uchwały nie był wcześniej omawiany na posiedzeniach komisji, co uchybia § 50 ust. 10 i § 61 ust. 1 pkt 2 Statutu, które formułują obowiązek opiniowania projektów uchwał przez stałe komisje. Sesja Rady przeprowadzona została przez osobę nieuprawnioną, bowiem prowadził ją Wiceprzewodniczący Rady, który w świetle art. 19 ust. 2 u.s.g. i § 29 Statutu, może przewodniczyć posiedzeniu jedynie podczas nieobecności Przewodniczącego, który aktywnie uczestniczył w obradach i głosowaniu. Ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie sesji nie poinformowano poprzez publikację na stronie internetowej gminy, do czego zobligowana jest ona na podstawie § 21 ust. 6 Statutu i co stanowi o realizacji zasady jawności działania organów samorządu wyrażonej w art. 11b ust. 1 u.s.g.

3 W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Burmistrza wskazano, że Rada Miejska działając w ramach autokontroli podjęła w dniu 5 maja 2016 r. uchwałę nr XXII/106/16 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej nr XVIII/90/2016 z dnia 25 stycznia 2016 r. w sprawie zamiaru likwidacji filii Szkoły Podstawowej w [...].

4 Zgodnie z § 1 tej uchwały Rada postanowiła stwierdzić nieważność uchwały nr XVIII/90/2016 z dnia 25 stycznia 2016 r. w sprawie zamiaru likwidacji filii Szkoły Podstawowej w [...]. Wykonanie tej uchwały powierzono Burmistrzowi (§ 2 uchwały), zaś w § 3 uchwały zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu do tej uchwały organ wskazał, że uznaje zarzuty Wojewody zawarte w skardze z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] za zasadne w całości, stąd w oparciu o art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a) stwierdzono nieważność zaskarżonej w/w skargą uchwały.

5 W odpowiedzi na wezwanie Sądu o wskazanie aktualnego stanowiska w sprawie, Wojewoda pismem z dnia [...] maja 2016 r. oświadczył, że podtrzymuje skargę. W kolejnym piśmie wyjaśnił, że na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. stwierdził, że uchwała nr XXII/106/2016 Rady Miejskiej z dnia 5 maja 2016 r. została podjęta z naruszeniem prawa. Do pisma załączono odpis wskazania z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], którym stwierdzono wydanie uchwały nr XXII/106/2016 z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego wskazania organ stwierdził, że działając w ramach autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Rada Miejska mogła jedynie uchylić zaskarżoną przez Wojewodę uchwałę, natomiast nie posiadała uprawnień do stwierdzenia jej nieważności.

6 Jak wynika z informacji udzielonej przez Wojewodę pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., uzupełnionej pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., Rada Miejska nie złożyła skargi na wskazanie z dnia [...] maja 2016 r.

7 Z kolei Gmina poinformowała, że nie złożyła skargi na wskazanie Wojewody, bowiem jak wyjaśniła, wskazanie, o którym mowa w art. 98 ust. 4 u.s.g. nie wywołuje skutków prawnych analogicznych jak rozstrzygnięcie nadzorcze, nie powoduje uchylenia zakwestionowanej uchwały, a więc pozostaje ona w obrocie prawnym, ze wszystkimi tego skutkami prawnymi. Nie można zatem wywodzić tu naruszenia interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji, które uzasadniałoby wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – obejmuje akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się również nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego ( art. 94 ust. 1 u.s.g.). Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda - jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. - w stosunku do Gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

10 Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi ( por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex, nr 186663 ). Ponadto zgodnie z art. 102 a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały ( por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 - na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym).

11 Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu rozumienie się takiego rodzaju naruszenie prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała będąca aktem prawa miejscowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W piśmiennictwie wskazuje się, iż taki charakter mogą mieć naruszenia prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, s. 101-102). Przedmiotem skargi i kontroli sądowej było dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej, którą tenże organ wyraził zgodę na zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. filii Szkoły Podstawowej im. [...]. Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała narusza w istotny sposób prawo. Zgodzić się należy z Wojewodą, że procedura jej uchwalenia obarczona jest istotnymi wadami, polegającymi na naruszeniu § 50 ust. 10 i § 61 ust. 1 pkt 2 Statutu Gminy, które formułują obowiązek opiniowania projektów uchwał przez stałe komisje. Za istotne wady prawne należy uznać prowadzenie Sesji Rady, na której została podjęta uchwała przez Wiceprzewodniczącego Rady, który w świetle art. 19 ust. 2 u.s.g. i § 29 Statutu Gminy, mógł przewodniczyć posiedzeniu jedynie podczas nieobecności Przewodniczącego. Jak wynika z protokołu Przewodniczący Rady był obecny na tym posiedzeniu. Najistotniejszą wadą było jednak naruszenie § 21 ust. 6 Statutu w zw. z art. art. 11b ust. 1 u.s.g. polegające na braku publikacji informacji o terminie, miejscu i przedmiocie sesji.

12 Podkreślić należy, że uchybienia te są na tyle jasne i doniosłe, że zostały przyznane przez organ i stały się przyczynkiem, do podjęcia uchwały autokontrolnej z dnia 5 maja 2016 r. nr XXII/106/16, którą stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej nr XVIII/90/2016.

13 W konsekwencji podjęcia tej uchwały spór między stronami przesunął się na inną płaszczyznę i dotyczył prawnej możliwości stwierdzenia przez organ gminy nieważności własnej uchwały w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie tego sporu miało wpływ na wynik postępowania sądowego bowiem uznanie tej kompetencji (przy przyjęciu, że uchwała autokontrolna wywołuje skutki ex tunc) oznaczałoby bezprzedmiotowość postępowania sądowego i prowadziło do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w innym przypadku – stwierdzenia braku takiej kompetencji lub przypisania uchwale autokontrolnej skutku ex nunc aktualizował się zarzut Wojewody – zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w celu wyeliminowania skutków zaskarżonej uchwały o zamiarze likwidacji filii szkoły w [...] z mocą wsteczną.

14 Zważywszy na intencyjny charakter uchwały i jej przedmiot spór ten ma raczej charakter akademicki, niemniej jego rozwiązanie jest konieczne dla sposobu zakończenia sprawy sądowej. Kwestia dopuszczalności stwierdzania nieważności własnych uchwał w trybie przewidzianym art. 54 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. jest kontrowersyjna. W tej mierze funkcjonują dwa opozycyjne stanowiska. Jedno przyznające taką kompetencję organom gminy zasadza się na argumencie, że pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14, LEX nr 1657777). Pogląd drugi odwołuje się do stanowiska dokładnie przeciwnego. Możliwość stwierdzenia nieważności w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. traktowana jest jako wyjątek wymagający wyraźnej regulacji ustawowej, której brak. Rozważając konkurujące argumenty - zdaniem Sądu - stanowisko drugie jest bardziej przekonywujące. W tej mierze Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w zdaniu odrębnym do wskazanego wyroku NSA z dnia 18 listopada 2014 r. oraz krytyczną glosą B. Jaworskiej – Dębskiej do tego orzeczenia (por. Samorząd Terytorialny 2015 r., nr 9, s. 83 i nast.). Po pierwsze stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego zostało uznane przez ustawodawcę za podstawowy środek nadzoru. W odniesieniu do tego środka zostały rozbudowane w u.s.g. reguły postępowania stanowiące lex specialis zarówno wobec ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2016 , poz. 23 ) , jak i p.p.s.a. Po drugie w przypadku wniesienia skargi przez organ nadzoru na uchwałę rady gminy, instytucja autokontroli określona w art. 54 § 3 p.p.s.a., nie może spełnić swojej podstawowej funkcji tj. uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, przez organ działający w zakresie swojej właściwości. Nie występuje tu bowiem organ, który w ramach czynności autokontrolnych, może zweryfikować własne działanie tzn. wydać akt zastępujący akt zaskarżony tak co do formy, jak i charakteru. Po trzecie w Konstytucji, jak i w ustawach ustrojowych nie ma przepisów przyznających organom samorządu terytorialnego uprawnienie do "autonadzoru". Art. 18 ust. 1 u.s.g., ustanawia zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Natomiast w ust. 2 tego artykułu wymienia katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy. Po czwarte systemowa i funkcjonalna wykładnia przepisów u.s.g. i p.p.s.a., regulujących zasady i tryb postępowania nadzorczego prowadzi do rezultatu, że to wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu w wyniku uwzględnienia skargi organu nadzoru. Przypisanie organowi gminy kompetencji do stwierdzania nieważności własnych uchwał prowadzi do tego, że organ samorządu gminnego, będący częścią władzy wykonawczej, poprzez instytucję przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a., zastępowałby sąd administracyjny w wykonywaniu jego kompetencji jurysdykcyjnej orzekania w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem, zaskarżonej uchwały. Trafnie podkreśla się jednak, że kompetencja do stosowania tak daleko idącego skutku wymaga regulacji szczególnej i z tej racji została powierzona wyłącznie sądom lub organom nadzoru. Z tych względów podzielić należy pogląd, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie stanowi metanormy kompetencyjnej, przyznającej prawo radzie gminy do stwierdzania nieważności własnych uchwał. Dodatkowo wskazać należy, że zawarte w § 3 uchwały autokontrolnej z dnia 5 maja 2016 r. postanowienie o tym, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia wywołuje wątpliwości co do rodzaju skutku prawnego tej uchwały, który to problem nie występuje przy bezpośrednim stosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a. przez sąd. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc), a taki charakter w istocie ma uchwała autokontrolna przyjmując zapis wyrażony w jej § 3. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.