Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2009 r., IV SA/Gl 132/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2009 r., IV SA/Gl 132/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...]. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17, art. 24 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 226, poz. 2255 ze zm.) przyznał T. Z. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem A. Z., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to zostało przyznane na okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie.

3 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia . r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. Jako przesłankę uruchomienia tego postępowania wskazano, że zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja ta dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

4 Wskazany powyżej organ decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...], mocą której przyznano Z. Z. świadczenie pielęgnacyjne z powodu sprawowania opieki nad A. Z. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wymienił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zdaniem powyższego organu skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. jest zawężenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym pozbawiono prawa do świadczenia osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, które nie pozostają w zatrudnieniu w związku ze sprawowaniem opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawne członkiem rodziny. Zdaniem tego organu pojęcie obowiązku alimentacyjnego zdefiniowane jest w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym i powstaje on z chwilą zawarcia małżeństwa. Nadto zdaniem organu niedopuszczalne jest przyznanie świadczenia alimentacyjnego jednemu z małżonków na niepełnosprawnego drugiego małżonka, gdyż pomiędzy tymi osobami istnieje obowiązek alimentacyjny zdefiniowany w Kodeksu rodzinnym i opiekuńczym. W świetle takiej argumentacji uznano, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] r. przyznająca Z. Z. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad mężem wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a okoliczność ta stanowi bezwzględną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

5 Wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Z. Z. We wniosku tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wskazała, że stosownie do informacji przekazanych przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i zobowiązane są do sprawowania opieki nad osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto zaznaczyła, że osoba ubiegająca się o tę formę wsparcia zobowiązana jest do spełniania wszystkich pozostałych wymogów przewidzianych do jego otrzymania. W konsekwencji skarżąca podniosła, że mocą wskazanego wyroku rozszerzony został krąg osób uprawnionych do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Stanowisko takie pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniami zamieszczonymi w uzasadnieniu decyzji, ponieważ stwierdza się w nim, że krąg osób uprawnionych do otrzymania tego świadczenia ulega zawężeniu. W tej sytuacji, zdaniem wnioskującej o ponowne rozpatrzenie zachodzi rozbieżność między stanowiskiem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej a organu wydającego decyzję administracyjną.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ ten w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odwołał się do postanowień art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem organu administracji w rozpatrywanej sprawie strona ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która wymaga sprawowania opieki. W tej sytuacji wyczerpana została przesłanka rażącego naruszenia prawa skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przyznającej stronie przedmiotowe świadczenie. W dalszej części uzasadnienia organ administracji przyznał, że w pierwszej swojej decyzji nietrafnie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jednakże występująca przesłanka negatywna uniemożliwia interpretację przepisów przedstawioną przez stronę. W tej sytuacji organ ten doszedł do przekonania, że zasadnym jest wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego.

7 Na powyższą decyzję Z. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze tej wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniosła, że decyzja ta jak również poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest dla niej krzywdząca i sprzeczna z istotą świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że jej mąż posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej opieki ze strony innej osoby. Taką opiekę sprawuje skarżąca i z tego tytułu występuje o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Podniosła również, że organ administracji dostrzegł własny błąd zamieszczony w uzasadnieniu pierwszej decyzji i w zaskarżonej wskazał na inną przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. Zdaniem skarżącej argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu decyzji jest sprzeczna z treścią art. 18 Konstytucji RP, a zaproponowana przez organ administracji wykładnia stosowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkuje ich niezgodnością z art. 18 i 32 Konstytucji.

8 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wystąpiło o oddalenie skargi i w motywach stanowiska przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

10 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

11 Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

12 Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, względnie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania.

13 W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podała to skarżąca w swojej skardze.

14 Na wstępie należy dostrzec, że postępowanie w ramach, którego podjęta została zaskarżona decyzja, zaliczane jest do nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, a zatem w tym zakresie obowiązują dodatkowe wymogi, które organ administracji obowiązany jest spełnić. Z uwagi na fakt, że w sprawie wypowiadał się ten sam organ, zatem rozważenia wymaga kwestia, czy decyzje te nie naruszają gwarancji bezstronności organu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Analiza obu decyzji podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pozwala uznać, że podjęte zostały one przez dwa odmienne składy, a tym samym nie zachodzi naruszenie gwarancji bezstronności organu, jak również nie została wyczerpana przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.

15 Przechodząc do meritum przedmiotowego postępowania przyjdzie zauważyć, że organ administracji w obu podjętych decyzjach jako przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji podał, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zatem wskazał na przesłankę sformułowaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji przyjdzie zwrócić uwagę jak w orzecznictwie i w literaturze przedmiotu traktuje się tę przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W literaturze wskazuje się, że "przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzającej do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (A. Matan /w/ G. Łaszczyca,

16 C. Martysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz T. II. Zakamycze 2005 r. s. 383, a także J. Borkowski /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 762).

17 Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany od dawna jest pogląd, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawnych.

18 Przywołane stanowisko literatury oraz dominujący pogląd wyrażany w orzeczeniach sądów administracyjnych posiadają istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z tego co zostało powyżej zaznaczone wynika, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli dostrzeżona przez niego wada jest oczywista, a naruszenie prawa nie wymaga wykazywania w drodze przeprowadzenia procesu wykładni określonego przepisu, który został naruszony. Przeniesienie tego stanowiska na grunt rozpatrywanej sprawy pozwala uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. w sytuacji, kiedy interpretacja art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 nie jest jednoznaczna i pozwala na opowiedzenie się za odmiennymi stanowiskami, niż to, które zajął organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyjdzie zauważyć, że stanowisko organu administracji odwołuje się do literalnego brzmienia wykorzystanych w sprawie przepisów, natomiast obok tej formy wykładni można zaproponować odmienną wykładnię art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odwołującą się w szczególności do wykładni systemowej, która pozwala na uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie rezygnującej z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad innym dorosłym członkiem rodziny, w tym mężem, jeżeli osoba taka posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 52/09.

19 W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. z uwagi na rażące naruszenie prawa i wskazało, że sprowadza się ono do odmiennej interpretacji przepisów prawa niż została ona przyjęta w kwestionowanej decyzji, jak również prezentowana przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a okoliczność ta stanowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, czyli wyczerpane zostały znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

20 Konsekwencją niniejszego wyroku jest to, że sprawa trafia ponownie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku zobowiązane będzie do podjęcia przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ ten winien rozważyć wszczęcie stosownego postępowania w stosunku do decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz Z.Z.

21 Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ mocą tej decyzji organ administracji wyeliminował z obrotu prawnego decyzję przyznającą skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym wyczerpana została przesłanka podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

22 Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.