Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2014 r., IV SA/Gl 1286/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2014 r., IV SA/Gl 1286/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teres Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia [...] A.B. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie do bieżących opłat za nośniki energii.

3 Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), Prezydent Miasta K. odmówił przyznania stronie żądanego świadczenia.

4 W uzasadnieniu organ administracyjny powołał się na poczynione w toku postępowania ustalenia, gdzie stwierdzono, że wyżej wymieniony prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe zaś jego dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosi ogółem [...] zł, a tym samym nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, od zachowania którego uzależniona jest możliwość korzystania z przewidzianych z tej ustawie świadczeń pieniężnych. Równocześnie w jego przypadku mają miejsce okoliczności uzasadniające przyznanie wsparcia, wymienione w art. 7 cytowanej regulacji.

5 Wskazano jednak, że udzielenie wnioskowanej pomocy nie było możliwe. Podkreślono bowiem, iż w świetle art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie każda osoba spełniająca warunki jego przyznania musi otrzymać to świadczenie w żądanej wysokości i na każdy cel. W tym miejscu organ pierwszej instancji zaznaczył, że po dokonaniu oceny indywidualnych potrzeb wnioskodawcy jak również możliwości finansowych Gminy K., nie ma możliwości zaspokojenia zgłoszonej przezeń potrzeby albowiem w pierwszej kolejności jest obowiązany do udzielania świadczeń obligatoryjnych respektując podstawową zasadę jednolitego i równego traktowania wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Równocześnie organ zwrócił uwagę, że strona uzyskała od niego wsparcie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, w postaci zasiłku celowego na zakup leków, okularów, a także świadczenie w postaci zasiłku okresowego.

6 W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. A.B. dał wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji wydanej w pierwszej instancji wywodząc, iż narusza ona prawo albowiem odmowa dofinansowania kosztów nośników energii uniemożliwia mu godną egzystencję.

7 Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a. uchyliło decyzję stanowiącą przedmiot odwołania i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

8 W uzasadnieniu Kolegium zaprezentowało dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji co do sytuacji życiowej i wysokości dochodu strony. Nadto dodało, że A.B. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, przewlekle choruje, prowadzona jest wobec niego egzekucja alimentów i obciążają go stałe wydatki z tytułu czynszu ([...] zł), opłat: za energię elektryczną ([...] zł), za telefon ([...] zł), za leki i leczenie ([...] zł), koszty zakupu wody mineralnej ([...] zł), żywności i środków czystości ([...] zł), biletów ([...] zł) oraz alimenty ([...] zł).

9 Następnie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o pomocy społecznej, określających zasady przyznawania przewidzianych w niej świadczeń, w tym art. 3 ust. 4 rzeczonej regulacji, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wskazał przy tym, iż z mocy art. 8 ust. 1 wspomnianej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje między innymi osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 542 zł (kwota obowiązująca od 1 października 2012 r.) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

10 Kolegium zaakcentowało, że w przypadku wnioskodawcy zachodzi jedna z takich okoliczności (inwalidztwo), a równocześnie jego dochód nie przekracza wskazanego wyżej ustawowego kryterium.

11 W tym miejscu organ drugiej instancji powołał się na art. 39 ustawy o pomocy społecznej podkreślając, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodził się przy tym, że przyznanie tego świadczenia zależy od potrzeb wnioskodawcy i możliwości finansowych pomocy społecznej i zaznaczył, że znana jest mu trudna sytuacja finansowa MOPS w K., który posiada ograniczone środki na realizację zasiłków celowych. Podkreślił jednak, że potrzeba zgłoszona przez A.B. jest niezbędną potrzebą bytową, zwracając uwagę, że w polityce świadczeń MOPS w K. z dnia [...] określono, iż zasiłek celowy może być przyznany na bieżące opłaty za nośniki energii i umożliwiono udzielenie w tym zakresie wsparcia w kwocie [...] zł.

12 W tym kontekście Kolegium zaakcentowało, że pomimo istnienia prawnych możliwości przyznania żądanego świadczenia organ pierwszej instancji nie uzasadnił, dlaczego odmówił udzielenia stronie wnioskowanej pomocy, a w konsekwencji nie sposób uznać, aby działał on w granicach uznania administracyjnego, które w żadnym razie nie może nosić cech dowolności. Tym samym organ odwoławczy podniósł, że kwestionowaną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego oraz nakazał organowi pierwszej instancji rozważenie przyznania stronie pomocy w oparciu o jej potrzeby, wydatki i środki, przy uwzględnieniu przyjętych w polityce świadczeń zasad przyznawania zasiłków celowych oraz wydanie decyzji, którą należy uzasadnić odnosząc się do poczynionych w niniejszym zakresie ustaleń.

13 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.B. oświadczył, iż nie zgadza się z decyzją organu drugiej instancji. Skarżący poddał krytyce działania organów pomocy społecznej wywodząc, iż "złośliwie i niezgodnie z ustawą o pomocy społecznej" nie udzielają mu wsparcia zagwarantowanego w Konstytucji RP oraz błędnie naliczają jego dochód nie pomniejszając go o wszystkie potrącenia z tytułu alimentów lecz tylko o te, które dokonywane są w ramach alimentów bieżących. Strona powołała się na swoją trudną sytuację materialną, zdrowotną i życiową prezentując w obszerny sposób okoliczności związane z uzyskiwanym przezeń dochodem oraz z obciążającymi ją znacznymi kosztami jakie wiążą się z zaspokojeniem niezbędnych potrzeb życiowych.

14 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i powołując się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji wywiodło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Nadto, odnosząc się do zarzutów skargi podniosło, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, odliczeniu od dochodu osoby ubiegającej się o wsparcie z pomocy społecznej podlegają wyłącznie bieżące alimenty. Dlatego ustalając dochód skarżącego pomniejszono go tylko o te zobowiązania nie odliczając alimentów zaległych.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

16 Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

17 Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

18 W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa.

19 Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...], w którym A.B. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie do bieżących opłat za nośniki energii.

20 W tym miejscu należy podkreślić, że stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego może być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów sprawienia pogrzebu. Świadczenie to przyznawane jest osobie spełniającej wymogi określone w art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy, czyli takiej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego przewidzianego dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 542 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z przesłanek przewidzianych w art. 7 tej ustawy.

21 W sprawie jest poza sporem, że skarżący spełniał wskazane wyżej przesłanki. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono bowiem, że jego dochód nie przekraczał przywołanego kryterium, a równocześnie zachodziła w jego przypadku okoliczność wskazana w art. 7 przywołanej regulacji, to jest niepełnosprawność.

22 Pomimo to, organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie żądanego świadczenia powołując się na ograniczone możliwości finansowe wywodząc, iż nie pozwalają one na realizację wszystkich jej potrzeb.

23 Zdaniem Sądu trzeba zwrócić uwagę, że spełnianie wymogów formalnych do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w istocie nie jest równoznaczne z jego otrzymaniem, ponieważ w tym zakresie znaczenie mają także inne okoliczności. W tym miejscu niezbędne jest przywołanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r., które organy wskazały w podstawie prawnej swoich rozstrzygnięć. Zgodnie zatem z art. 2 tej regulacji, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Po myśli art. 3 rzeczonej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa była powyżej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że organy administracji dysponują uprawnieniem pozwalającym im odmówić przyznania świadczenia pieniężnego z uwagi na to, że potrzeba zgłoszona przez osobę ubiegającą się o świadczenie przekracza możliwości pomocy społecznej. Mając w polu widzenia treść tego unormowania należy jednak stwierdzić, że organ administracji publicznej odmawiając przyznania świadczenia nie może tego uczynić bez wskazania motywów, którymi się kierował. Tym samym za niedopuszczalne uznać należy podjęcie takiej decyzji bez odniesienia się do stosownej argumentacji.

24 Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji podkreślając, iż nie wyjaśnił on w sposób dostateczny motywów, którymi się kierował.

25 Zdaniem Sądu stanowisko takie jest w pełni zasadne. Nie budzi wątpliwości, że opłacenie bieżących należności za zużycie energii elektrycznej stanowi niezbędną potrzebę życiową, której zaspokojenie ma na celu zagwarantowanie egzystencji w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.). Konkluzja ta - jak podkreślił organ odwoławczy - znalazła potwierdzenie w polityce świadczeń stosowanej przez MOPS w K., w której przewidziano przyznawanie zasiłków celowych na zaspokojenie tej potrzeby.

26 W tym stanie rzeczy, odmowa przyznania świadczenia, która nie została poparta wystarczająco szczegółowym i przekonującym uzasadnieniem nie może zostać uznana za prawidłową. Chociaż bowiem organ pierwszej instancji stosował zasady, w których akceptował udzielanie wsparcia na cel wskazany przez skarżącego, to równocześnie odmówił uwzględnienia złożonego przezeń w tym zakresie wniosku, nie powołując żadnych konkretnych okoliczności ani argumentów przemawiających za takim rozstrzygnięciem, lecz ograniczając się zamiast tego wyłącznie do ogólnikowych sformułowań, iż "dokonał oceny indywidualnych potrzeb strony oraz możliwości finansowych gminy K.", w wyniku której stwierdził, że "organ nie ma możliwości finansowych zaspokojenia wszystkich jej potrzeb, bo w pierwszej kolejności zobowiązany jest do udzielania pomocy na świadczenia obligatoryjne przy zapewnieniu podstawowej zasady jednolitego traktowania wszystkich osób ubiegających się o pomoc".

27 W świetle powyższego, stanowisko Kolegium o potrzebie wyeliminowania decyzji pierwszoinstancyjnej z obrotu prawnego należy uznać za trafne.

28 Zdaniem składu orzekającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie przekroczyło też zakresu kompetencji wskazanego w art. 138 § 2 K.p.a. Trzeba wprawdzie przyznać, że przewidziane w tym uregulowaniu uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od zasady orzekania co do istoty sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest uzasadnione wyłącznie w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O ile zatem organ odwoławczy nie wskaże istnienia takich przesłanek, ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie reformacyjne, to jest orzec co do istoty sprawy. Zaprezentowany wyżej pogląd jest zbieżny z utrwalonym stanowiskiem judykatury (vide wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 598/12, publ. Lex nr 1249373, w Warszawie z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/11, publ. Lex nr 1155991 oraz w Gliwicach, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 832/11, publ. Lex nr 1138454). Opisana wyżej zasada dotyczy także rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, co wynika wprost z intencji ustawodawcy, który z dniem 1 stycznia 2004 r. uchylił art. 138 § 3 K.p.a. określający, iż w odniesieniu do tego rodzaju decyzji uchylenie ich i wydanie rozstrzygnięcia reformacyjnego nie było możliwe.

29 W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. spełniło jednak powyższy wymóg warunkujący zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny i szczegółowy wyjaśniło przyczyny, ze względu na które postępowanie pierwszoinstancyjne należało ponownie przeprowadzić i w tym zakresie wskazało na potrzebę całościowej oceny materiału dowodowego oraz wyrażenia jej zgodnie z zasadą przekonywania. Akcentując taką potrzebę podkreśliło, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił odmowy przyznania świadczenia w zasadzie żadnymi konkretnymi faktami ani argumentami. W takiej sytuacji nie jest dopuszczalne, aby organ odwoławczy mógł rozstrzygnąć w sprawie merytorycznie, czy też uczynić to po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż kolidowałoby to z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 tego Kodeksu.

30 Konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania we wskazanym zakresie przez organ pierwszej instancji, a następnie poddanie dokonanych przezeń ustaleń, kontroli organu odwoławczego jest gwarantem zachowania rzeczonej zasady procesowej. Jak bowiem przyjmuje się w judykaturze, do zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem, przez każdy z tych organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92- dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA).

31 W tym kontekście Sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie.

32 Dodatkowo, odnosząc się do argumentacji skarżącego o nieprawidłowym ustaleniu jego dochodu trzeba wyjaśnić, że podnoszone w tym zakresie wywody nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze bowiem, orzekające w sprawie organy uwzględniły okoliczność, iż wobec A.B. egzekwowane są należności z tytułu zarówno bieżących jak zaległych alimentów i w żaden sposób tego faktu nie kwestionowały. Po drugie, przedmiotowa kwestia nie wywiera żadnego wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, skoro oba te organy zgodnie przyjęły, że dochód strony nie przekracza ustawowego kryterium osoby samotnie gospodarującej. Po trzecie zaś, Sąd w pełni aprobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym odliczeniu od dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej podlegają tylko alimenty bieżące (vide: wyroki: z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 571/13 oraz z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1433/11 - dostępne w CBOSA).

33 Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.