Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2024 r., II SA/Gl 929/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2024 r., II SA/Gl 929/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 maja 2024 r. nr WINB-WOA.7722.80.2024.TA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego obiektu oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej PINB) postanowieniem z dnia 16 lutego 2024 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. N. (dalej: strona, skarżąca), w sprawie "przeprowadzenia kontroli sposobu wywiązywania się przez Zarządcę (...) z obowiązku wynikającego z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. usunięcia stwierdzonych uszkodzeń lub braków, które wykryto podczas kontroli stanu wewnętrznej instalacji gazowej budynku, poprzez wykonanie na tej instalacji głównej próby szczelności".

3 W uzasadnieniu podano m. in., że nieruchomość przy ul. [...] w G. stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. i jest zarządzana przez zarządcę firmę A. Wnioskodawczyni jest właścicielką lokalu numer [...] przy ul. [...]. W przedmiotowym postępowaniu stroną postępowania jest właściciel obiektu budowlanego lub działający w imieniu właściciela zarządca nieruchomości. W art. 61 p.b. określone zostały obowiązki właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego dotyczące utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. Mając na względzie powyższy przepis oraz to, że art. 66 p.b. dotyczy usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym i został umieszczony rozdziale 6 zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych", w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 66 są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. Jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości zasadniczo tylko te podmioty posiadają interes prawny do wzięcia udziału w takim postępowaniu. Wnioskodawczyni w rozpatrywanej sprawie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

4 Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła strona. Zarzuciła niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i wydanie rozstrzygnięcia wbrew prawu. W protokołach prób stwierdzono nieszczelność instalacji gazowej, a jednocześnie komisja uznała instalację za zdolną do użytkowania. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w październiku 2023 r. odbyło się zebranie członków wspólnoty, na którym członek Zarządu w obecności Zarządcy budynku oznajmił, że stan instalacji gazowej zagraża bezpieczeństwu, a wobec stwierdzonych nieszczelności gazownia "odcięłaby" dostawę gazu do budynku. Nikt jednak nie wspomniał o tym, czy podjęte zostały lub zostaną działania zapewniające mieszkańcom bezpieczeństwo. Pisma kierowane w tej sprawie zarówno do Zarządu jak i Zarządcy pozostały bez odpowiedzi. Jednocześnie jako współwłaścicielka lokalu mieszkalnego numer [...] wniosła o uznanie za stronę w przypadku wszczęcia postępowania. Nie można podzielić stanowiska, że właściciel lokalu mieszkalnego, którego dotyczą zagrożenia, nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie.

5 Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia 8 maja 2024 r., znak WINB-WOA.7722.80.2024.TA, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

6 W uzasadnieniu podano m. in., że w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania powinno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a §1 k.p.a. Wniosek żalącej, w którym zwróciła się o przeprowadzenie kontroli stanu instalacji gazowej budynku, można było potraktować jako skargę powszechną, której załatwienie powinno nastąpić zgodnie z przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego w drodze zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. PINB uznał jednak, że Skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego.

7 Skargę na powyższe postanowienie złożyła strona. Wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. Zarzuciła niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i wydanie rozstrzygnięcia wbrew prawu. Podała m. in., że stan instalacji gazowej zagrażał bezpieczeństwu, a wobec stwierdzonych nieszczelności gazownia "odcięłaby" dostawę gazu do budynku. Nikt jednak nie wspomniał o tym, czy podjęte zostały lub zostaną działania zmierzające do zapewnienia mieszkańcom bezpieczeństwa ze względu na stan instalacji. Pisma kierowane w tej sprawie zarówno do Zarządu jak i Zarządcy pozostały bez odpowiedzi. W konsekwencji braku odpowiedzi skierowała wniosek o kontrolę do PINB. Wnioskowana kontrola dotyczyła niewywiązywania się przez Zarządcę z obowiązku wynikającego z art. 70 ust. 1 p.b., tj. usunięcia stwierdzonych uszkodzeń lub braków, które wykryto podczas kontroli stanu wewnętrznej instalacji gazowej. Istniało zatem zagrożenie bezpieczeństwa związane z nieszczelnością instalacji gazowej. Każdy z właścicieli lokali posiada w zakresie nieprawidłowości dotyczących jego mieszkania bezpośredni i indywidualny oraz własny interes prawny i z tego powodu może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Interes prawny w przedmiotowej sprawie wynika przede wszystkim z prawa do poczucia bezpiecznego i niezakłóconego posiadania własnego mieszkania, w którym skarżąca koncentruje swoje istotne sprawy życiowe. Podstawą prawną wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy materialne prawa administracyjnego, tj. art. 66 ust. 1 p.b.

8 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

11 W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

12 Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

13 Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

14 Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317).

15 Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3).

16 Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.).

17 Zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

18 Skarżąca jako podstawę materialnoprawną, z której wywodzi interes prawny podaje art. 66 ust. 1 p.b. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

19 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

20 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

21 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

22 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

23 - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

24 Z kolei w świetle art. 70 ust. 1 p.b. właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych bądź umowach, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1-4a, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem.

25 Przepisy te umiejscowione są w Rozdziale 6 p.b., pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych".

26 Skoro skarżąca jako podstawę swego interesu prawnego wskazała w skardze art. 66 ust. 1 p.b., to w tym kontekście należy zacytować treść art. 72a p.b., w świetle którego "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu."

27 Przepis art. 72a dodany został przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) zmieniającej p.b. z dniem 19 września 2020 r. Obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżącą żądania.

28 Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Także wcześniejsze orzecznictwo, częściowo przywoływane przez skarżącą, z uwagi na zmianę stanu prawnego nie może prowadzić do uwzględnienia skargi.

29 Informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna co najwyżej stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ nadzoru budowlanego powołany jest bowiem do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie.

30 Interesu obywateli strzec może również Prokurator, który uzyskał w postępowaniach administracyjnych konkretne uprawnienia procesowe (art. 182 k.p.a. i nast.). Osoby zainteresowane mogą również skorzystać z trybu skargowego przewidzianego w art. 221 i nast. k.p.a.

31 Jeśli zarządca nieruchomości nie wywiązuje się ze swoich obowiązków każda wspólnota ma swoje uprawnienia i nie ma obowiązku kontynuowania współpracy. Istnienie bowiem możliwość (w zależności od przypadku) wypowiedzenia umowy albo nieprzedłużania jej (jeśli była zawarta na czas oznaczony). Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 – dalej: u.w.l.), na którą powołuje się także skarżąca, określa obowiązki zarządu i zarządcy, z których powinni wywiązywać się. Jeśli nie ma to miejsca, mogą nie otrzymać absolutorium (art. 29 ust. 2 u.w.l.).

32 Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 61a § 1, 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

33 Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.

34 Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

35 Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.