Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Gl 88/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Gl 88/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie organizowania na terenie miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt Prezydent Miasta S., powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.), w § 1 ust. 1 zobowiązał wymienione tam podmioty dysponujące nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostających w zarządzie gminy S. albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którym gospodaruje Prezydent i zawierające umowy dzierżawy, najmu albo inne dające prawo do dysponowania nieruchomością, do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

3 W § 1 ust. 2, zakazał dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Wydziałach Urzędu Miejskiego i jednostkach organizacyjnych (w tym w szkołach i przedszkolach), a także ich promocji z wykorzystaniem majątku gminy S..

4 Skarżący pismem z dnia 12 października 2016 r. wezwał Prezydenta do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego z powołaniem się na art. 101 u.s.g. poprzez uchylenie przedmiotowego zarządzenia. W wezwaniu wskazał na naruszenie art. 2, art. 7, art. 8 oraz art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 i art. 73 Konstytucji RP, art. 12 u.g.n. z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, art. 5, art. 8, art. 9 i art. 24i, 24j, - Rozdział 4b "Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych" ustawy z dnia 11 marca 2004 r., o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r., o Inspekcji Weterynaryjnej. W uzasadnieniu wskazał, że zarządzenie powoduje negatywne skutki finansowe dla gminy przez uszczuplenie wpływów z czynszu najmu terenów na przedstawienia cyrkowe, a ponadto zarządzenie powoduje szkody dla polskich cyrków naruszając jednocześnie ich dobra osobiste. Wezwanie wpłynęło do organu w dniu [...] r.

5 W odpowiedzi Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. wezwania tego nie uwzględnił.

6 W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił wydanie powyższego zarządzenia nr [...] z naruszeniem:

7 1/ zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP przez uniemożliwienie wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących praw podstawowych dla przedsiębiorców cyrkowych (niedochowanie procedury § 1 ZTP w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej),

8 2/ prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 i art. 73 Konstytucji, niezastosowanie art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n., ponadto art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o ochronie zwierząt – przez nieuwzględnienie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w sposób legalny, art. 10 Konstytucji w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej a w konsekwencji naruszenie wskazanych w wezwaniu do naruszenia prawa przepisów ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, a to z uwagi na przyjęcie przez organ, że posiada władzę prawodawczą w zakresie działalności przedsiębiorców cyrkowych.

9 W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia a całości (art. 147 § 1 p.p.s.a.) i przyznanie zwrotu kosztów postępowania, ponadto dopuszczenie w charakterze uczestnika [...] (art. 33 § 2 p.p.s.a.) oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu.

10 W uzasadnieniu wskazał na okoliczności potwierdzające fakt spełnienia wymogów formalnych skargi, w tym na charakter zarządzenia jako aktu podjętego w zakresie administracji publicznej (art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 1 pkt 6 p.p.s.a), wyczerpanie wstępnego trybu postępowania określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz posiadanie legitymacji skargowej ze względu na naruszenie jego interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Naruszenie interesu prawnego skarżący wywodził głównie z ograniczenia swobody działalności gospodarczej ze względu na zakaz zawierania umów na udostępnienie nieruchomości pozostających w dyspozycji Gminy S.

11 W części drugiej skargi uzasadniono przedstawione w niej zarzuty natury formalnej i materialnoprawnej.

12 W odpowiedzi na skargę reprezentowany przez radcę prawnego organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska stwierdził, że zarządzenie nie narusza interesu skarżącego gdyż dotyczy sfery wewnętrznej działania jednostki samorząd u terytorialnego, a mianowicie wykorzystywania mienia komunalnego, kierowane jest do jednostek organizacyjnych podległych Prezydentowi oraz nie zakazuje organizowania przedstawień z udziałem zwierząt. Skarżący nie ma roszczenia do Gminy S. jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą o nawiązanie stosunku cywilno-prawnego. Gmina w zakresie obowiązujących przepisów ma swobodę zawierania umów dotyczących jej mienia i nie narusza to ogólnej w tym względzie zasady działającej w obie strony. Dalej stwierdzono, że kwestionowane zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego i zasady techniki prawodawczej nie mają do niego zastosowania. Nadto ewentualne naruszenie tych zasad nie przesądza automatycznie o sprzeczności zarządzenia z prawem. Zaskarżone zarządzenie ma charakter wewnętrzny, organizacyjny i powinno być traktowane jako wyraz woli mieszczącej się w ramach swobody doboru kontrahenta przez gminę jako przedsiębiorcę działającego m.in. na podstawie art. 25 ust. 1 u.g.n. Zarządzenie dotyczy w równym stopniu wszystkich cyrków, co oznacza, że nie narusza treści art. 32 i art. 2 Konstytucji RP jak również powołanych w skardze przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 49 i art. 56) jak i art. 17 i art. 18 ustawy o ochronie zwierząt. Prezydent S. przez wydanie kwestionowanego zarządzenia nie przejął też kompetencji innych organów.

13 Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd dopuścił [...] w W. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze jego uczestnika.

14 Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

15 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

16 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. jest ona formalnie dopuszczalna, gdyż została wniesiona w terminie i została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

17 Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie przewidzianej tam skargi w odniesieniu do zarządzeń wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – zarządzenie powinno być podjęte przez organ gminy, "w sprawie z zakresu administracji publicznej"; po drugie – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny.

18 Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego aktu w kontekście kwalifikowania go jako "zarządzenia" w rozumieniu art. 91 u.s.g., co warunkuje uznanie go za zarządzenie z zakresu administracji publicznej Sąd zważył, że pojęcie "zarządzeń" z art. 91 u.s.g. w orzecznictwie sądowym rozumiane jest bardzo szeroko. Obejmuje generalnie wszelkie, podejmowane przez organ monokratyczny gminy, akty jednostronne, rozstrzygające i władcze, nie będące decyzjami administracyjnymi. Chodzi zarówno o akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06).

19 Wobec powyższego, zważywszy zwłaszcza na władczy charakter przedmiotowego zarządzenia, tak w układzie wewnętrznym (zakaz skierowany do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych), jak i w układzie zewnętrznym (jednostronne ograniczenie możliwości zawierania umów przez określoną grupę podmiotów gospodarczych), jak również brak podstaw do zaliczenia go do decyzji administracyjnych, akt ten uznać trzeba za zarządzenie w rozumieniu art. 91 u.s.g.

20 Nie powinno być też kwestionowane, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Należy mieć bowiem na uwadze, że akt ten ma charakter władczy, a ponadto został wydany przez organ monokratyczny gminy, sprawujący także funkcję organu powiatu (art. 92 ust. 1 pkt 2 u.s.p.) na podstawie przepisów prawa administracyjnego (art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n.) i nie jest aktem pozostającym tylko w sferze prawa cywilnego (jego skutki wykraczają poza tę sferę).

21 Pogląd taki został wyrażony m.in. w wyrokach WSA we Wrocławiu (II SA/Wr 372/16 i II SA/Wr 391/16) oraz wyrok WSA w Warszawie (ISA/Wa 604/16), jak również w wielu innych orzeczeniach sądów administracyjnych, nawet odrzucających skargi przedsiębiorstw cyrkowych (patrz: postanowienia II SA/Gd 441/16 lub IV SA/Po 516/16). W orzeczeniach tych powołano ustabilizowane orzecznictwo sądowe zaliczające do tego zakresu akty dotyczące gospodarowania mieniem gminnym lub z zakresu gospodarki nieruchomościami według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. (tak postanowienie III ARN 45/96 OPS 3/98 i 11/00, wyrok OSA 1/99 i 2/00), o ile nawet mają charakter wewnętrzny i zmierzają pośrednio do wywołania skutków cywilnoprawnych.

22 Jeśli chodzi o kwestę naruszenia interesu prawnego skarżącego przedmiotowym zarządzeniem, to zauważyć trzeba, iż istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację.

23 W przedmiotowej sprawie, w której istotą jest zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej przysługującej skarżącemu przedsiębiorcy, źródeł jego interesu prawnego należy poszukiwać w publicznym prawie podmiotowym, określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd w tym miejscu podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2016 r. I SA/Wa 604/16, zgodnie z którymi zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, wyrażoną w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, interesu prawnego skarżącego można (należy) upatrywać w normach konstytucyjnych.

24 Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jaki i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269). Swoboda podejmowanych czynności i działań sięga do granic wyznaczonych przez prawo (tamże, s.316). Taki też pogląd wyrażono też wcześniej w wyroku tut. Sądu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 765/16 i z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 580/16 (wydanych odnośnie tego samego skarżącego praktycznie w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej).

25 Na gruncie niniejszej sprawy uznać zatem trzeba jak i w/w wyrokach, iż skarżący, zważywszy na istotę negatywnego, wolnościowego publicznego prawa podmiotowego do wolności gospodarczej, ma interes prawny w odniesieniu do aktów prawnych ograniczających tę wolność poprzez zawężanie jej prawnych granic. W konsekwencji może on, w takiej sytuacji, żądać od władzy publicznej udzielenia ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę jego wolności.

26 Przedmiotowe zarządzenie, wbrew stanowisku Prezydenta Miasta S., zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcom prowadzącym działalność polegającą na organizowaniu objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, ze względu na skierowany do kierowników jednostek organizacyjnych Gminy, zakaz zawierania z nimi (tj. przedsiębiorcami) umów, których przedmiotem jest udostępnianie nieruchomości należących do Miasta S. i Skarbu Państwa w celu organizowania i przeprowadzania tego rodzaju imprez stanowiących przedmiot ich działalności. Dodatkowo jeszcze, co także zawęża granice ich wolności gospodarczej, na mocy tego aktu wprowadza się zakaz dystrybucji biletów w Urzędzie Miasta oraz w innych jednostkach organizacyjnych Miasta, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Miasta. Wobec tego zarządzenie, ingerując w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego), w sposób bezpośredni ma pływ na sytuację prawną skarżącego, co uzasadnia jego interes prawny. Natomiast powodując ograniczenie jego wolności gospodarczej interes ten narusza.

27 Zaskarżone zarządzenie, już z przyczyn, które legły u podstaw uznania jego wpływu na sytuację prawną skarżącego, pozostaje aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jeśli akt ten powoduje jednostronną ingerencję organu samorządu terytorialnego w sferę wolnościowego publicznego prawa podmiotowego ze względu na ograniczenie wynikającej z niego wolności, ma znamiona aktu władczego. Natomiast czym innym jest kwestia czy został wydany w ramach przysługującego organowi władztwa publicznego, czy też poza jego zakresem.

28 W tej materii należy zaś stwierdzić, że zachodzą istotne wątpliwości czy zarządzenie znajduje wystarczające umocowanie prawne. Prezydent na jego podstawie prawnej, także w odpowiedzi na wezwanie jaki i odpowiedzi na skargę wskazuje na treść art. 25 ust. 1 u.s.g., a więc na normę regulującą zasady gospodarowania mieniem komunalnym oraz z zakresu zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Normy te, ale tylko w układzie wewnętrznym, upoważniają Prezydenta do podejmowania określonych działań mieszczących się w zakresie gospodarowania nieruchomościami i w zakresie jego uprawnień zwierzchnich, ale z całą pewnością nie kształtują upoważnienia do regulowania sytuacji prawnej podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy.

29 Zarządzenie wkracza w publiczne prawo podmiotowe skarżącego, wobec czego ma określone skutki zewnętrzne, a takie mógłby wywierać jedynie akt prawa miejscowego, decyzja administracyjna bądź inna władcza forma działania organów administracji. Natomiast wskazane podstawy prawne nie dają możliwości ani podejmowania działań władczych, ani też regulowania sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych.

30 Nadto należy stwierdzić, że zarządzenie narusza zasadę zgodności działań administracji publicznej z celami ustawowymi. Celem jego podjęcia nie jest przecież kwestia gospodarowania nieruchomościami, ale ochrona zwierząt. Jest to pewnego rodzaju obejście prawa, skoro ustawodawca nie wyposażył organu monokratycznego gminy w odpowiednie kompetencje służące ochronie zwierząt w takiej sytuacji, natomiast organ ten wykorzystuje w tym celu inne swoje uprawnienia, temu nie służące.

31 Wobec powyższego Sąd podzielił podstawowy zarzut skarżącego, jakim jest bezprawne naruszenie zarządzeniem jego interesu prawnego, znajdującego bezpośrednie umocowanie w konstytucyjnym publicznym prawie podmiotowym do swobody prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.d., jak również większość zarzutów z tym związanych, odnoszących się do konsekwencji wskazanych uchybień. Chodzi w szczególności o art. 32 Konstytucji RP (naruszenie zakazu dyskryminacji) i art. 2 Konstytucji RP (naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa poprzez uchybienie zasadzie proporcjonalności).

32 Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 49 i 56 TFUE. Przedmiotowym Zarządzeniem Prezydent nie ograniczył swobody przedsiębiorczości ani swobody wykonywania usług przez obywateli jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego.

33 Sąd nie podziela także zarzutu dotyczącego naruszenia procedury prawodawczej, bowiem zgodnie z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) określone w tym akcie wymagania znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a zarządzenie za taki uznać nie można.

34 Jednakże stwierdzając wyżej wymienione naruszenia prawa, mające istotny charakter, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

35 O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł i opłatę skarbową w kwocie 17 zł, czyli łącznie 797 zł, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 p.p.s.a.

36 ec