Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2014 r., II SA/Gl 1875/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2014 r., II SA/Gl 1875/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] r. Burmistrz Miasta S. wydał decyzję nr [...] A w C. na usunięcie [...] drzew z gatunku [...] . Zgoda została uzależniona od warunku, posadzenia przez wnioskodawcę [...] drzew z gatunku [...] w wieku powyżej 5 lat

3 z zakrytym systemem korzeniowym oraz prawidłowo ukształtowanym pniem i koroną. W decyzji ustalono także wysokość opłaty z tytułu usunięcia drzew w wysokości [...] i odroczono termin jej uiszczenia na okres [...] lat.

4 Decyzją z [...] r. Burmistrz Miasta S. odmówił umorzenia powyższej opłaty.

5 Wnioskiem z [...] r. strona to jest A o. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Uzasadniając wniosek strona wskazała na rażące naruszenie prawa poprzez nałożenie obowiązku nasadzenia 50 drzew w konkretnym gatunku, wieku i stanie. Zdaniem strony nałożenie tak sprecyzowanego obowiązku nie miało żadnej podstawy prawnej, bowiem art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody pozwala jedynie określić organowi ilość drzew do posadzenia.

6 Decyzją z [...] r. SKO w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr. [...] z [...] r. Organ uznał, że decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, że rażące naruszenie prawa jest pojęciem nieostrym, jednak w doktrynie przyjmuje się, że ma ono miejsce w przypadku ewidentnej sprzeczności z prawem.

7 Odnosząc się do nałożonego obowiązku nasadzenia konkretnych drzew, SKO uznało że organ I instancji działał w granicach prawa wyznaczonego treścią art. 83 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U z 2013 r., poz 627 ze zm.).

8 Pismem z [...] r. strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Podobnie jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] r., strona zarzuciła organowi błędne dokonanie wykładni art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem strony organ nakładając obowiązek posadzenia konkretnie określonych drzew przekroczył granice luzu decyzyjnego. Strona wskazała, że przytoczony przez organ fragment komentarza do ustawy o ochronie przyrody autorstwa K. Gruszeckiego zawiera pogląd odmienny niż zawarty w orzecznictwie sądów administracyjnych, a ponadto pogląd ten został wyrażony w formie przypuszczenia ("Wydaje się..") a nie w formie kategorycznej.

9 Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji także błędne pouczenie, iż od decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności przysługuje skarga do sądu administracyjnego a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

10 W wyniku ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w B. decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. Organ powtórzył swoje stanowisko zawarte w poprzedniej decyzji uznając, że nie spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczył że strona domagała się stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 czyli wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, ponieważ cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste zestawienie ich ze sobą. Zdaniem SKO być może organ I instancji dookreślając szczegółowo rodzaj drzew do posadzenia przekroczył granice uznania administracyjnego, jednak nie można uznać takiego działania za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Kolegium powołało się na pogląd że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa gdy wynika ono tylko z odmiennej interpretacji normy prawnej.

11 Na wyżej opisaną decyzję SKO strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

12 - art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię,

13 - art. 113 § 1 i 3 oraz art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego

14 Uzasadniając naruszenie art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody strona powtórzyła swoje stanowisko zawarte kolejno we wniosku o stwierdzenie nieważności, a następnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

15 Natomiast odnośnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego strona wskazała, że organ wydając pismo z [...] r., w którym przyznał się do błędnego pouczenia, oraz spytał czy w związku z tym "skargę" potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszył art. 113 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie wydanie postanowienia o sprostowaniu decyzji.

16 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtórzył swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji a w zakresie zarzutu braku postanowienia prostując błędne pouczenie, że omyłka nie może być prostowana w Trybie art. 113 k.p.a.

17 Na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

19 Sądy administracyjne są powołane do kontroli legalności aktów administracyjnych, a katalog możliwych rozstrzygnięć Sądu w stosunku do decyzji wymienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a).

20 W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. uznając, że decyzja ta w sposób rażący nie narusza prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

21 Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest czy uzależnienie zezwolenia na usunięcie drzew od posadzenia przez skarżącą [...] sztuk drzew z gatunku [...]

22 w wieku powyżej[...] lat z zakrytym systemem korzeniowym oraz prawidłowo ukształtowanym pniem i koroną, co nastąpiło w pkt 2 decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., stanowi rażące naruszenie prawa bowiem

23 w świetle art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U.09.151.1220 ze zm.) wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów może być uzależnione od posadzenia drzew lub krzewów w miejscu wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienie ich innymi drzewami lub krzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuniętych drzew lub krzewów.

24 W związku z żądaniem skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 § 1 k.p.a., dlatego też wykładania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. musi mieć charakter ścisły. Ja wskazał NSA w wyroku z dnia 7 lipca 1983 r. – II SA 581/83 "stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (tak samo wyrok WSA w Gliwicach z dnia

25 9 czerwca 2009 r., III SA/Gl 1481/08). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która "wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem".

26 W doktrynie i orzecznictwie zarysowały się różnice odnoszące się do zagadnienia, czy przy wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy brać pod uwagę skutki naruszenia prawa, ewentualnie jego zakres i rodzaj, czy też wystarczające jest odniesienie się jedynie do charakteru normy prawnej, która została naruszona.

27 Abstrahując od stanowisk doktryny i orzecznictwa skład orzekający opowiada się za stanowiskiem kompromisowym, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa

28 w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje

29 w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Inaczej mówiąc rażące naruszenie prawa

30 o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Nie chodzi więc o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 9 marca 1999 r. – V SA 1970/98, Lex Nr 50195). Rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 18 czerwca 2010 r. – I OSK 840/09).

31 Podkreślić jeszcze należy, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji, na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa.

32 Przesłanek nieważności decyzji – jak wyżej wskazano – nie można interpretować rozszerzająco i dlatego ewentualne wady decyzji, które kwalifikowałyby ją do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie odwoławczym (art. 138 k.p.a.) nie zawsze będą podstawą do wzruszenia tej decyzji w trybie art. 156 k.p.a.

33 Sąd podziela stanowisko SKO, że decyzja Burmistrza Miasta S.

34 z dnia [...] r. nie narusza prawa w sposób rażący. Decyzja ta została wydana między innymi na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów

35 może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuniętych drzew lub krzewów.

36 Niewątpliwie przepis ten nie uzależnia zezwolenia od posadzenia drzew określonego gatunku i o określonych parametrach. Trzeba jednak pamiętać o tym, że sama decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów jest decyzją uznaniową. W związku z tym nałożenie na stronę obowiązku określonego w punkcie 2 decyzji

37 z dnia [...] r. niewątpliwie stanowi przekroczenie granic uznania, ale nie można uznać, że orzekając na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w sposób wskazany w pkt 2 decyzji z dnia 14 listopada 2007 r. organ orzekający rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 k.p.a. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa sprecyzowanie gatunków drzew i ich innych parametrów, jakie wnioskodawca ma posadzić (por. K. Gruszecki – realizacja zasady zrównoważonego rozwoju – ZNSA 2007, nr 5-6, Komentarz K. Gruszecki do art. 83 ustawy o ochronie przyrody).

38 Zdaniem Sądu brak przeszkód, szczególnie w rozumieniu rażącego naruszenia art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, aby organ administracji wydając zezwolenie określił gatunki drzew lub krzewów (oraz i inne parametry), które mają być posadzone. Uprawnienie do określenia obowiązków z ich sprecyzowaniem można pośrednio wywieść z przepisów zobowiązujących do dbałości o zieleń na terenie administrowanej jednostki terytorialnej.

39 Oznacza to, że w niniejszej spawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Natomiast z samych akt postępowania wypływa, że decyzja SKO w B. zawierała błędne pouczenie o środkach jej zaskarżenia. Błędne pouczenie

40 w decyzji nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

41 W sprawie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do SKO, co oznacza i to niezależnie od treści art. 112 k.p.a., że błędne pouczenie, a więc naruszenie przepisów nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

42 Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 113 § 1 i § 3 oraz art. 127 § 3 k.p.a. to zarzut ten jest nieuzasadniony. Sprostowanie błędnego pouczenia nie może bowiem być dokonane z urzędu lub na wniosek strony w trybie postanowienia wydanego na podstawie art. 113 k.p.a.

43 Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

44 bu