Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2024 r., II SA/Gl 1385/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2024 r., II SA/Gl 1385/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. S.A. w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/904/2023/20873/AK w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 117 (sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją nr [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r., Prezydent Miasta C. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na "Budowie zespołu 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, lokalami usługowymi, infrastrukturą techniczną i drogową w C. rejon przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...]". Decyzja ta została wydana na wniosek A. S.A. z siedzibą w C. ("inwestor", "spółka").

3 Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w C. (dalej "Stowarzyszenie"), jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 24 października 2022r. stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. Wskazało jednocześnie wadę obligującą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji.

4 Kolegium postanowieniem z dnia 17 listopada 2022 r. z urzędu wznowiło postępowanie w sprawie i wyznaczyło Prezydenta Miasta S. do przeprowadzenia postępowania w zakresie przyczyn wznowienia oraz odnośnie co do istoty sprawy. W toku postępowania przed Prezydentem Miasta S. organ ten ustalił wystąpienie przesłanek do wyłączenia, wobec czego wnioskiem z dnia 13 grudnia 2022r. wystąpił o wyznaczenie innego organu. To nastąpiło zaś postanowieniem SKO z dnia 29 grudnia 2022 r., gdzie organ wyżej instancji wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta G. Do postępowania, na prawach strony zostało dopuszczone Stowarzyszenie.

5 Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. sprostowanej postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r., o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

6 Od decyzji tej odwołania złożyły Stowarzyszenie oaz spółka P. S.A z siedzibą w C..

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 11 stycznia 2024r. nr [...], uchyliło decyzję z dnia 31 sierpnia 2023 r. wydaną we wznowionym postępowaniu, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji . Kolegium uznało, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazało, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowi naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Zauważyło, że obowiązek rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oznacza obowiązek podjęcia przez organ administracyjny wszystkich niezbędnych działań, w tym obowiązek przeprowadzenia dowodów z urzędu czy też na wniosek strony, służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy; materiał dowodowy zebrany w sprawie winien bowiem być kompletny. Z kolei obowiązek rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych

8 Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu I instancji po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, było przeprowadzenie na nowo postępowania wyjaśniającego, w którym wyeliminowałby on wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Na etapie wyjaśniającym - merytorycznym wznowionego postępowania organ ten nie był związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej obowiązany był odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygniecie organu I instancji ograniczyło się w istocie do powielenia ustaleń i rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta C. W związku z tym usunięcie wad wcześniejszego postępowania, w ocenie SKO, będzie miało wpływ na treść nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

9 Wskazano w szczególności na:

10 - brak ustaleń co do przedmiotu postępowania,

11 - wątpliwości co do ilości kondygnacji parkingów podziemnych,

12 - brak ponownego dokonania aktów współdziałania,

13 - brak rozważań dotyczących kumulacji oddziaływań,

14 - brak rozważenia możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ze względu na konflikty społeczne.

15 Sprzeciw od tej decyzji złożył inwestor. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo że przedmiotowe w sprawie postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia 9 sierpnia 2022 r. nie powinno zostać wznowione, albowiem nie zaszły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, tj. decyzja nie została wydana przez organ podlegający wyłączeniu; z uwagi na rzekomy błąd w decyzji organu I instancji polegający na wskazaniu wadliwego numeru działki, podczas gdy treścią decyzji Prezydenta Miasta G. pozostaje jedynie odmowa uchylenia konkretnej decyzji Prezydenta Miasta C. i błąd w zakresie określenia nazwy inwestycji. Uprzednio uzyskane opinie nie uległy dezaktualizacji i pozostają wiążące, jak też kwestia ta nie stanowiła wadliwości postępowania skutkującej wznowieniem postępowania, w związku z czym brak było takiego obowiązku; z uwagi na brak rozważań co do przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze jego oddziaływania, podczas gdy przedsięwzięcia takie nie występują na przedmiotowym w sprawie obszarze, a obowiązujący plan miejscowy bynajmniej nie przeznacza tego terenu na intensywną zabudowę mieszkaniową; z uwagi duże społeczne zainteresowanie przedsięwzięciem i możliwość wystąpienia konfliktów społecznych, podczas gdy przesłanki te nie stanowią podstawy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

16 Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2024 r. (sygn. II SA/Gl 190/24) oddalił sprzeciw uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.

17 Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył inwestor. Zarzucił SKO w Katowicach naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia:

18 1) pomimo, że przedmiotowe postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia 9 sierpnia 2022 r. nie powinno zostać wznowione, albowiem nie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. decyzja ta nie została wydana przez organ podlegający wyłączeniu;

19 2) z uwagi na rzekomy błąd w decyzji organu pierwszej instancji, polegający na wskazaniu wadliwego numeru działki, podczas gdy treścią decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 31 sierpnia 2023 r. pozostaje jedynie odmowa uchylenia konkretnej decyzji Prezydenta Miasta C. i drobny błąd w zakresie określenia nazwy inwestycji, popełniony przy przytaczaniu treści tej ostatniej decyzji – błąd ten nie dotyczy decyzji Prezydenta Miasta C. i nie odgrywa jakiejkolwiek roli w sprawie;

20 3) z uwagi na rzekomą rozbieżność w zakresie liczby kondygnacji garażów podziemnych, podczas gdy takowa nie występuje, gdyż omyłka pisarska w KIP pozostawała oczywista (pozostałe dokumenty wskazywały na garaże jednokondygnacyjne) i została sprostowana, a ponadto pozostawała bez wpływu na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

21 4) z uwagi na brak uzyskania nowych opinii organów współdziałających, podczas gdy uprzednio uzyskane opinie nie uległy dezaktualizacji i pozostają wiążące, jak też kwestia ta nie stanowiła wadliwości postępowania skutkującej wznowieniem postępowania, w związku z czym brak było takiego obowiązku;

22 5) z uwagi na brak rozważań co do przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze jego oddziaływania, podczas gdy przedsięwzięcia takie nie występują na przedmiotowym w sprawie obszarze, a obowiązujący plan miejscowy bynajmniej nie przeznacza tego terenu na intensywną zabudowę mieszkaniową;

23 6) z uwagi na duże społeczne zainteresowanie przedsięwzięciem i możliwość wystąpienia konfliktów społecznych, podczas gdy przesłanki te nie stanowią podstawy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

24 NSA wyrokiem z dnia 8 października 2024 r. (sygn. III OSK 2092/24) uchylił wyrok tutejszego Sądu. Sąd kasacyjny przyznał rację stronie skarżącej, że Sąd pierwszej instancji, uzasadniając zaskarżony wyrok, w istocie jedynie omówił formalne warunki wydawania decyzji w ramach art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sposób ogólny – nieodnoszący się w żaden sposób do podnoszonych szczegółowo w sprzeciwie okoliczności tej konkretnej sprawy oraz wskazywanych naruszeń przepisów postępowania, mających istotny wpływ na możliwość zastosowania przez organ odwoławczy w/w przepisu – uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby WSA w Gliwicach dokonał dostatecznej oceny prawidłowości zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do konkretnych okoliczności przedstawionych przez spółkę w sprzeciwie, które to okoliczności nie mogły uzasadniać – w ocenie skarżącej – wydania decyzji kasatoryjnej. Stwierdził natomiast jedynie, że powody uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji i WSA w Gliwicach powody te uznaje za słuszne.

25 Naczelny Sąd administracyjny podkreślił jednocześnie, iż po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli nie stwierdzono istnienia żadnej z podstaw wznowienia, które dotyczą postępowania dowodowego, to wznowienie postępowania z innej przyczyny nie daje podstaw do ponownej oceny już przeprowadzonych i ocenionych dowodów.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

27 Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

28 Kontrolowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło wydaną w ramach postępowania wznowieniowego decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 9 sierpnia 2022 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przyczyną wznowienia postępowania było naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.

29 Wznowienie postępowania jest szczególnego rodzaju odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Może ono nastąpić w szczególnych przypadkach, przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., i dotyczy istotnych naruszeń zasad postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania nie jest jednak kolejną instancją postępowania zwyczajnego, ale jest procedurą umożliwiającą kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Co równie istotne, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także - czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

30 Podkreślić także trzeba, iż wydanie postanowienia o wznowieniu w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. nie przesądza wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia. Postanowienie to stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (po pierwsze) oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (o ile przyczyna wznowienia w sprawie będzie miała miejsce i w celu ustalenia jej wpływu na wynik sprawy), stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a.

31 Wskazać w końcu należy, iż art. 151 reguluje możliwe sposoby rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowanie) nie wystąpiła, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną (a to - w granicach stwierdzonej podstawy wznowienia i w celu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości).

32 Jak trafnie wskazał w swym wyroku NSA rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Tu WSA w Gliwicach wskazuje, że tym wskazaniem jest związany zarówno on sam, jak i organy administracji.

33 Badając tok rozumowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach należy przyjąć, iż organ odwoławczy potraktował postępowanie wznowieniowe prowadzone przez Prezydenta Miasta G. właśnie jak kolejną "instancję". Zarzuciło temu ostatniemu, że nie określił on w sposób właściwy przedmiotu postępowania, nie dokonał istotnych ustaleń dotyczących niektórych parametrów przedsięwzięcia, nie rozważył, czy w sprawie powinna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska, czy wreszcie że nie wystąpił o współdziałanie w związku z wydawaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wskazało Kolegium "obowiązkiem organu I instancji po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, było przeprowadzenie na nowo postępowania wyjaśniającego, w którym wyeliminowałby on wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Na etapie wyjaśniającym - merytorycznym wznowionego postępowania organ ten nie był związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej obowiązany był odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygniecie organu I instancji ograniczyło się w istocie do powielenia ustaleń i rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta C.". Można zatem przyjąć, że w rozstrzyganej sprawie organ odwoławczy oceniał nie decyzję Prezydenta Miasta G., tylko decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

34 Tak określony wyżej zakres czynności, które miał zrealizować Prezydent Miasta G. znacząco przekracza granice sprawy administracyjnej. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji było bowiem zbadanie konkretnej przesłanki, wpływu okoliczności przewidzianych w 145 § 1 pkt 3 k.p.a. na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Oczywiście przy uwzględnieniu art. 146 § 2 k.p.a. W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

35 Odnosząc się do zarzutu braku wystąpienia przez Prezydenta Miasta G. o współdziałanie do innych organów Sąd wskazuje, że brak podstaw do takiego wystąpienia w ramach postępowania wznowieniowego toczącego się na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Opinie właściwych organów zostały już wyrażone w postępowaniu zwyczajnym. Przedstawiły one swoje stanowisko względem określonego przedsięwzięcia i jego wpływu na środowisko.

36 Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..

37 Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. Rozpozna odwołanie złożone od decyzji Prezydenta Miasta G. uwzględniając, ze jest to rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku wznowienia postępowania. Granice postępowania wznowieniowego określa zaś przyjęta przesłanka wznowieniowa.