Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 października 2014 r., I SA/Gd 163/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 października 2014 r., I SA/Gd 163/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia 22 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji i odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia 22 listopada 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania B. K., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

3 i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 lutego 2013 r. i przyznał płatność rolnośrodowiskową

4 w pomniejszonej wysokości.

5 Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

6 B. K. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013).

7 W dołączonej do wniosku Deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w roku 2012 strona zadeklarowała do pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) obszar 8,57 ha, wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości 6.770,30 zł; wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) obszar 0,37 ha, wnioskując

8 o przyznanie pomocy w wysokości 96,20 zł; wariant 2.09 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) obszar 1,14 ha, wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości 1.755,60 zł; oraz do pakietu 3 Ekstensywne trwale użytki zielone, wariant 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach obszar 0,37 ha, wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości 185 zł.

9 Decyzją z dnia 19 lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej łącznej wysokości 5.844,60 zł, w tym w ramach pakietu 1 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) przyznano pomoc w wysokości 3.807,80 zł, do powierzchni 7,32 ha, wariant 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) przyznano pomoc w wysokości 1.755,60 zł, do powierzchni 1,14 ha, wariant 2.3 - Trwale użytki zielone (z certyfikatem zgodności) przyznano pomoc w wysokości 96,20 zł, do powierzchni 0,37 ha, oraz w ramach pakietu 3, wariant 3.1.1. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach przyznano pomoc w wysokości 185 zł, do wnioskowanej powierzchni 0,37 ha.

10 W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż powierzchnia uprawniona do płatności z tytułu realizowanego wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2012. W przypadku działki rolnej J o pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 1,25 ha wykluczono 1,25 ha, co wynikało ze zmniejszenia powierzchni PEG dla działki ewidencyjnej nr 45/9 z 9,53 ha na 7,56 ha. Konsekwencją stwierdzonych zawyżeń było pomniejszenie płatności w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), a wyliczona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 17,08%. W przypadku pozostałych wariantów w pakiecie Rolnictwo ekologiczne oraz w pakiecie Ekstensywne trwałe użytki zielone płatność przyznano do powierzchni zadeklarowanej.

11 W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu B. K. wniosła o przyznanie pełnej płatności rolnośrodowiskowej bez zmniejszenia należności. Odwołująca stwierdziła, że powierzchnie działek o numerach N i J zostały pomyłkowo błędnie wpisane podczas opracowywania wniosku i mapek, a mylnie ujęta ich powierzchnia nie była celowym działaniem, ale zwyczajnym błędem ludzkim w związku ze stale pogarszającym się stanem zdrowia. B. K. podała, że nie wystąpiła o płatność rolnośrodowiskową nie tylko do działki rolnej N, ale również do działek C i D, pomimo iż spełniają one całkowicie kryteria jej przyznania.

12 Decyzją z dnia 22 listopada 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przyznał B. K. płatność rolnośrodowiskową

13 w łącznej wysokości 2.036,80 zł na rok 2012, w tym: Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne

14 w wysokości 1.851,80 zł, w tym: Wariant 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe

15 (z certyfikatem zgodności) o stawce 1.540 zł/ha, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 1,14 ha/rok, kwotę w wysokości 1.755,60 zł, Wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone

16 (z certyfikatem zgodności) o stawce 260 zł/ha, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 0,37 ha/rok, kwotę w wysokości 96,20 zł, Pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone

17 w wysokości 185 zł, w tym: Wariant 3.1.1. - Ekstensywna gospodarka na łąkach

18 i pastwiskach o stawce 500 zł/ha, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 0,37 ha/rok, kwotę w wysokości 185 zł, oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizowanego Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze

19 (z certyfikatem zgodności) na rok 2012.

20 W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów regulujących warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013".

21 Dyrektor podał następnie, że organ pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę

22 w związku z błędem przekroczenia dopuszczalnej powierzchni uprawnionej do płatności dla działki rolnej J, położonej na działce ewidencyjnej nr 45/9, na podstawie ortofotomapy dokonał jej pomiaru. W wyniku czynności kontrolnych organ ten ustalił, że powierzchnia działki rolnej J stwierdzona i kwalifikująca się do przyznania wnioskowanej płatności wyniosła 0,00 ha, a więc powierzchnia stwierdzona była mniejsza od zadeklarowanej.

23 Dyrektor przytoczył następnie treść art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Dyrektora,

24 w niniejszej sprawie niezbędnym było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w kwestii rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku przez producenta rolnego a powierzchnią stwierdzoną przez organ pierwszej instancji podczas kontroli, a także w kwestii prawidłowości wyznaczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku.

25 Dyrektor podał, że na etapie postępowania odwoławczego dokonano weryfikacji poprawności wyznaczonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez stronę we wniosku obszarowym na rok 2012. Ustalono, że działki ewidencyjne nr 67 i 67/1 przetworzono w oparciu o obraz ortofotomapy cyfrowej sporządzonej ze zdjęć lotniczych wykonanych 3 lipca 2010 r., natomiast działki ewidencyjne nr 11/1 i 45/9 zgodnie z wynikami weryfikacji w terenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, która miała miejsce 28 maja 2013 r. i w związku z powyższym zaktualizowana powierzchnia PEG dla działki nr 45/9 wynosi 6,88 ha, dla działki nr 67 - 0,37 ha, dla działki nr 67/1 - 0,02 ha i dla działki nr 11/1 - 3,44 ha.

26 Organ odwoławczy podniósł, że złożenie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ drugiej instancji. K.p.a. nie przewiduje tutaj, z wyjątkiem rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się

27 (art. 139) żadnych ograniczeń. Organ odwoławczy nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ, który wydał decyzję, ani żądaniami zawartymi

28 w odwołaniu. Dlatego też zakres postępowania odwoławczego nie jest ze swej istoty węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy nie ma mniejszych obowiązków niż tenże organ. Organ odwoławczy jest w szczególności obowiązany, tak jak organ pierwszej instancji, dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, zwłaszcza zaś materiał dowodowy zebrany i zanalizowany przez ten organ, przy czym organ odwoławczy może ocenić ten materiał dowodowy lub poszczególne dowody inaczej niż organ pierwszej instancji.

29 Dyrektor podał, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy. Natomiast art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius) stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąca narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dyrektor wskazał, że pojęcie "naruszenia prawa" rozumiane powinno być szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy

30 o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym, a więc wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa owe normy są wywodzone. Naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części.

31 W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej oraz weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, a także uwzględniając szkic działek rolnych na dołączonych do wniosku załącznikach graficznych sporządzonych przez stronę, Dyrektor ustalił, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania przedmiotowych płatności dla działki rolnej A wynosi 0,91 ha, dla działki rolnej E wynosi 5,54 ha, a dla działki rolnej J wynosi 0,11 ha. W przypadku pozostałych działek zgłoszonych we wniosku rolnośrodowiskowym na 2012 r. organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności rolnośrodowiskowych dokonanych przez organ pierwszej instancji.

32 Zdaniem Dyrektora, organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, a w rezultacie przyznał płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012 do działek rolnych A i E położonych na działkach ewidencyjnych nr 45/9 i nr 11/1, do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, czym rażąco naruszył przepisy prawa materialnego regulujące kwestie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej oraz przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

33 W ocenie organu odwoławczego, przyznanie płatności przez organ pierwszej instancji powyżej ustalonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) jest rażącym naruszeniem przepisów, gdyż o rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu

34 w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

35 W rezultacie, w trakcie prowadzonego postępowania organ drugiej instancji ustalił, że powierzchnia stwierdzona, na której realizowano pakiet 1 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1.Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodność) wyniosła 7,06 ha, a więc była mniejsza o 1,51 ha niż powierzchnia deklarowana, tj. 8,57 ha, co stanowi 21,38% powierzchni stwierdzonej. Stanowiło to przesłankę odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizowanego pakietu 1 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1.Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodność).

36 W przypadku realizacji pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania), wariant 2.9 Uprawy sadownicze

37 i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) oraz pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach organ drugiej instancji potwierdził prawidłowość przyznanej płatności z tytułu realizowanych

38 ww. wariantów przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

39 Odnosząc się do stwierdzenia strony, że powierzchnie działek N i J zostały pomyłkowo błędnie wpisane podczas opracowywania wniosku i działek, a mylnie ujęta powierzchnia działek nie była celowym działaniem, ale zwyczajnym ludzkim błędem, Dyrektor wskazał, że wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany

40 w całości lub w części, a właściwy organ rejestruje dowody takiego wycofania. Jednakże, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w dokumentach lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i w wyniku której następnie wykryto nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone w odniesieniu do części, których te nieprawidłowości dotyczą. Dyrektor wskazał, że strona w otrzymanej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR została poinformowana

41 o nieprawidłowościach na działce rolnej J, wobec czego nie można uwzględnić wniosku strony w odniesieniu do ww. działki.

42 W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego B. K., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła jej naruszenie art. 139 k.p.a.

43 W uzasadnieniu skarżąca przyznała, że wprawdzie w orzecznictwie wyrażane były poglądy, iż uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji

44 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie narusza zakazu orzekania na niekorzyść strony, jednakże kwestia ta powinna być oceniana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Odnosząc bowiem regulację wyrażoną w art. 139 k.p.a. do konkretnego stanu faktycznego można zauważyć, że uchylenie decyzji i konieczność ponownego rozstrzygania sprawy, połączona ze stwierdzonym przez organ odwoławczy obowiązkiem przedstawienia dokumentów, powodować będzie zupełnie inne niż wcześniejsze określenie daty początkowej prawa do świadczeń.

45 B. K. podniosła, że warunkiem zastosowania zakazu reformationis in peius jest stałość ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, ewentualnie uzupełnionego

46 w "nieznacznej części" w postępowaniu odwoławczym. Jedynie wówczas można dokonać porównania nowej decyzji z poprzednią.

47 Opierając się na orzeczeniach sądów administracyjnych oraz poglądach doktryny skarżąca podała, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte

48 w decyzji organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wskazała również, że w literaturze wskazuje się na konieczność nadania szerokiego znaczenia pojęciu rażącego naruszenia prawa

49 w rozumieniu ww. przepisu. W zakresie tego pojęcia będą się mieścić naruszenia prawa wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślono, że pojęcie "rażącego naruszenia interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym, w związku z czym organ odwoławczy ma szeroką swobodę wartościowania rozstrzygnięcia przyjętego

50 w decyzji organu pierwszej instancji. Można przyjąć, że do rażącego naruszenia interesu społecznego dojdzie m.in. wówczas, gdy organ pierwszej instancji utożsami z interesem społecznym interes innego rodzaju, przez co powstanie zagrożenie dla wartości mających istotne znaczenie w demokratycznym państwie prawnym, takich jak prawa i wolności obywatelskie.

51 Skarżąca zwróciła uwagę, że organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej, jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji powodów, dla których przyjął, iż rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne w świetle komentowanego przepisu. Zdaniem strony, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do uchylonej decyzji, wskazano błąd

52 w ocenie dowodów, a ten nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

53 Podkreślono, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Obowiązany jest zatem uwzględnić nowe okoliczności faktyczne, z zastrzeżeniem jednak, że te okoliczności nie prowadzą do nowej sprawy. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji pierwszej i drugiej instancji (art. 138-140 k.p.a.).

54 W ocenie B. K., w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, albowiem ten sam organ dokonał ponownych pomiarów (tą samą metodą), podważając swoje własne pomiary z 2011 r., wyłącznie na potrzeby sprawy. Dlatego wniosek

55 o powołanie biegłego w celu wyliczenia prawidłowej powierzchni działek jest nieodzowny.

56 Końcowo skarżąca zwróciła uwagę, że przepis art. 139 k.p.a. przewiduje wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius oparte na dwóch rozłącznych kryteriach. Zasada ta nie obowiązuje, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oznacza to, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jednakże, w ocenie strony, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie znalazły się jakiekolwiek rozważania na temat uzasadnienia poczynienia odstępstwa od zasady zakazu reformationis in peius.

57 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

58 W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2014 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie jako dowodów w sprawie: raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez ARiMR (na okoliczność, że wskazane we wniosku działki są do wielkości zgodne

59 z własnymi pomiarami wykonanymi profesjonalnym urządzeniem GPS), postanowienia Dyrektora ARiMR z dnia 24 marca 2014 r. o odmowie wstrzymania decyzji oraz orzeczenia o niepełnosprawności (na okoliczność złego stanu zdrowia).

60 Z kolei w piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2014 r. B. K. podniosła, że zgodnie

61 z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, ww. przepisy stosuje się, jeżeli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana

62 w terminie 12 miesięcy od płatności. Zdaniem skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie mogła ona w zwykłych okolicznościach wykryć błędu organu. Ponadto decyzja o ustaleniu kwoty nienależnej lub nadmiernie pobranych płatnościach nie została jej doręczona do dnia 30 czerwca 2014 r., podczas gdy przelewy płatności na konto nastąpiły w terminach:

63 8 marca 2013 r., 20 marca 2013 r. i 5 kwietnia 2013 r. B. K. zwróciła również uwagę na zły stan swojego zdrowia (depresja i obniżona koncentracja) oraz brak doświadczenia

64 w sprawach sądowych, wnosząc o wyrozumiałość w kwestiach formalnych.

65 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

66 Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

67 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

68 z prawem.

69 Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

70 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

71 W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

72 Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

73 Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

74 Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

75 Stosownie do brzmienia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać

76 w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z art. 1 Konstytucji. Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 k.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów

77 i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności

78 (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2014; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, LEX, 2010).

79 Na obowiązek szczegółowego uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego

80 o odstąpieniu od zakazu reformationis in pius wskazuje też jednolite w tym względzie stanowisko sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 334/10, LEX nr 675629; WSA w Gdańsku z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 651/10, LEX nr 747982).

81 W wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 754/10, LEX nr 1083391, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest szczegółowo wskazać w uzasadnieniu decyzji,

82 iż w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Gdy organ nie wykaże w uzasadnieniu decyzji, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 139 k.p.a. do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, uchybia tym samym art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Uniemożliwia to sądowi dokonanie oceny, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też dotknięta jest wadą nieważności.

83 Odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia

84 17 kwietnia 1997 r. sygn. III RN 12/97, OSP 1998/5/261; wyrok NSA z dnia 25 lutego

85 1998 r. sygn. akt IV SA 771/06, LEX nr 45182; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 934/07, LEX nr 469795).

86 W analogicznych do niniejszej sprawach dotyczących odstąpienia przez organ odwoławczy od zakazu reformationis in peuis, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji przyznał płatność bezpośrednią do gruntów rolnych od zawyżonej powierzchni gruntów, sądy administracyjne jednolicie przyjmowały, że błąd w ustaleniach faktycznych (odnośnie areału upraw) nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia na niekorzyść strony (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt

87 III SA/Wr 433/11, LEX nr 1129378; WSA w Warszawie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1176/12, LEX nr 1242279; czy WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 934/10, LEX nr 469795).

88 W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że "naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części", przy czym taką konstatację odniósł do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji "wydając zaskarżoną decyzję niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy".

89 Zatem organ odwoławczy bezzasadnie za rażące naruszenie prawa uznał niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, tym samym w sposób oczywisty naruszył zakaz reformationis in peuis.

90 Odnosząc się końcowo do wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą

91 w piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2014 r. oraz do zarzutów sformułowanych

92 w piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2014 r., należy zauważyć, że nie mają one związku

93 z rozpoznawaną sprawą, albowiem dotyczą decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń.

94 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

95 Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

96 Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej.[pic]