Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2018 r., II SAB/Gd 72/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2018 r., II SAB/Gd 72/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. J. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 marca 2018 r. w zakresie objętym decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 30 lipca 2018 r., 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego W. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 29 marca 2018 r. W. J. zwrócił się do Urzędu Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie:

3 1. ile od 2006 r. udzielono dotacji na likwidację pieców w gospodarstwach jednorodzinnych w gminie Miasta z podziałem na poszczególne lata;

4 2. czy Miasto udzieliło innych niż w pkt 1 dotacji do wymiany pieców węglowych, np. wspólnotom mieszkaniowym;

5 3. ile od 2006 r. zlikwidowano pieców węglowych w ramach inwestycji Gminy Miasta w zasobach komunalnych.

6 W piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r. Prezydent poinformował skarżącego, że Miasto udzieliło dotacji do wymiany pieców węglowych, a w ramach środków z budżetu Gminy zlikwidowano 275 pieców w zasobie komunalnym i 186 we wspólnotach mieszkaniowych. Jednocześnie organ wskazał, że wskazanie ilości dotacji udzielonych na likwidację pieców w gospodarstwach jednorodzinnych z podziałem na poszczególne lata stanowi informację publiczną przetworzoną i dlatego też wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego z uwagi na który żąda ich pozyskania.

7 W piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r. skarżący wskazał, że żąda uzyskania powyższych informacji z uwagi na troskę o zdrowie mieszkańców w kontekście zanieczyszczenia powietrza związanego z niską emisją, a w interesie publicznym leży powiększenie zakresu inwestycji dotyczących ograniczenia niskiej emisji. Pełna wiedza o inwestycjach miejskich pozwoli zaproponować radnym i urzędowi miejskiemu w W. lokalizacje kolejnych podobnych inwestycji. Jednocześnie, skarżący wniósł o udostępnienie mu wszystkich adresów lokali i budynków gdzie wymieniono piece tj. o zlikwidowanych 275 piecach w zasobie komunalnym i 186 piecach we wspólnotach mieszkaniowych oraz o wskazanie przy każdym roku wymiany i czy te liczby oznaczają wymianę w sumie 461 pieców.

8 W piśmie z dnia 28 czerwca 2018 r. Prezydent wskazał, że w ramach środków z budżetu Gminy Miasta zlikwidowano 275 pieców w budynkach komunalnych, 186 w budynkach wspólnot mieszkaniowych oraz 72 piece w ramach Programu "Czyste Powietrze".

9 W dniu 18 lipca 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 28 marca 2018 r., zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d., art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowana informacje nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowo wskazanym, i wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku z dnia 29 marca 2018 r. w zakresie punktu pierwszego oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że organ udzielił mu odpowiedzi w zakresie punktu 2 i 3 wniosku z dnia 29 marca 2018 r. lecz nie wskazał informacji żądanych punktem 1 wniosku.

10 W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący otrzymał odpowiedź na złożony wniosek w zakresie w jakim na udzielenie informacji pozwalają obowiązujące przepisy, a decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. Prezydent odmówił skarżącemu udostępnienia adresów osób, którym gmina wymieniła system grzewczy w mieszkaniu poprzez likwidację pieca na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja tą odmówił także udzielenia skarżącemu informacji o kosztach dofinansowania likwidacji pieców w poszczególnych latach jako danych wymagających informacji przetworzonej, udostępnianej wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ skarżący przesłanki tej nie spełnił.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

13 Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

14 Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Ponadto na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

15 Przedmiotem niniejszej skargi była bezczynność zarzucana Prezydentowi Miasta, polegająca na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 29 marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, uzupełnionego pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r.. Zauważyć trzeba, że pismo z dnia 16 kwietnia 2018 r. obejmowało także żądanie udostępnienia skarżącemu wszystkich adresów lokali i budynków gdzie wymieniono piece tj. o zlikwidowanych 275 piecach w zasobie komunalnym i 186 piecach we wspólnotach mieszkaniowych oraz wskazania przy każdym roku wymiany.

16 Ten wniosek został częściowo załatwiony pismami organu z dnia 12 kwietnia 2018 r. i 28 czerwca 2018 r., a więc przed wniesieniem skargi, oraz decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim organ uznał ją za przetworzoną oraz odmowie udostępnienia adresów osób, którym wymieniono piece z dnia 30 lipca 2018 r. nr [..], a więc po wniesieniu skargi.

17 Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej u.d.i.p.), polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

18 Kontrolując niniejszą skargę na bezczynność Sąd uznał, że częściowo zasługiwała ona na uwzględnienie w dniu jej wniesienia, ale przed wydaniem orzeczenia zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie bezczynności polegającej na obowiązku rozpatrzenia wniosku z uwagi na wydanie opisanej decyzji, a też z uwagi na udostępnienie informacji publicznej w części przed wniesieniem skargi, podlegała ona w tym zakresie oddaleniu.

19 Co do zasady udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

20 Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne jest prezydent miasta jako jednostki samorządu terytorialnego, zatem jest on obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Również nie jest kwestionowane, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje w art. 1 ust. 1 informację publiczną stanowiąc, że jest nią każda o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sposób wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje gmina, w celu dofinansowania podmiotów indywidualnych, w tym spółdzielni czy wspólnot mieszkaniowych, mieści się w pojęciu informacji publicznej. W konsekwencji w ocenie sądu żądana w przedmiotowym wniosku informacja stanowi informację publiczną.

21 Tym samym Prezydent Miasta zobowiązany był do załatwienia wniosku w sposób i w terminach wynikających z u.d.i.p. Co do zasady na podstawie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wyjątki stanowią sytuacje przewidziane w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 (co do terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 (w zakresie sposobu udostępnienia). Ponieważ ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie jej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2.

22 W sytuacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej podlega ograniczeniu wynikającym ze szczególnej istotności dla interesu publicznego. Za takie też uznał organ żądanie przedmiotowego wniosku, zobowiązując wnioskodawcę pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. do wykazania tej przesłanki, w terminie 14 dni od otrzymania pisma.

23 W następstwie dokonanej przez organ oceny, że pismo wnioskodawcy uzasadniające żądanie z dnia 16 kwietnia 2018 r., powołujące się na "troskę o zdrowie mieszkańców" oraz leżące w interesie publicznym "powiększenie zakresu inwestycji dotyczących ograniczenia niskiej emisji" nie wykazało szczególnego interesu publicznego, Prezydent Miasta dopiero w dniu 30 lipca 2018 r. i po wniesieniu niniejszej skargi, a więc niewątpliwie z uchybieniem terminów wynikających z u.d.i.p., wydał opisaną decyzję o odmowie udostępnienia w zakresie adresów osób fizycznych i wysokości kosztów dofinansowania do likwidacji pieców w poszczególnych latach. Przy czym z uzasadnienia tej decyzji wynika zarówno ogólna liczba pieców zlikwidowanych w poszczególnych latach jak i ogólny koszt tej likwidacji.

24 Ponieważ jednak wniosek z dnia 29 marca 2018 r. został załatwiony w dwojaki sposób: udostępnieniem informacji pismami z dnia 12 kwietnia 2018 r. i 28 czerwca 2018 r. (przed wniesieniem skargi) oraz odmową udostępnienia decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. (po wniesieniu skargi), w istocie organ na dzień wyrokowania nie pozostawał w bezczynności, co Sąd musiał uwzględnić rozpoznając niniejszą skargę.

25 Przy czym należy zaznaczyć, że w sprawie bezczynności Sąd nie kontroluje prawidłowości wydanej w odniesieniu do przedmiotowego wniosku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta podlega odrębnemu zaskarżeniu, a wszelkie zarzuty dotyczące jej zasadności nie mogą być uwzględnione jako mające wpływ na ocenę bezczynności. Z tego też powodu Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi dotyczących kwestionowania podjętego przez organ trybu przewidzianego dla informacji przetworzonej, ponieważ tryb ten został niejako skonsumowany wydaną następnie decyzją o odmowie udostępnienia w części informacji publicznej, podjętą m.in. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która jak to już zaznaczono, nie podlega obecnie kontroli sądowej.

26 W przedstawionych okolicznościach sprawy kwestia zobowiązania do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 marca 2018 r. stała się po części bezprzedmiotowa przed wydaniem niniejszego wyroku wobec wydania decyzji z dnia 30 lipca 2018 r., po części zaś bezzasadna, wskutek udzielenia informacji pismami z dnia 12 kwietnia 2018 r.i 28 czerwca 2018 r. Oznacza to, że brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji, sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie objętym decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. (punkt 2 sentencji wyroku), a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na bezczynność w pozostałym zakresie (punkt 3 sentencji wyroku).

27 Następnie zważyć należy, że wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej po wniesieniu skargi (mimo częściowego jej oddalenia) nie zwalniało jednak Sądu z obowiązku rozpoznania niniejszej skargi co do orzeczenia, czy bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiści pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

28 W niniejszej sprawie, sąd działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). W okolicznościach niniejszej sprawy Prezydent Miasta nie pozostawał bierny, informował wnioskodawcę zarówno o przetworzonym charakterze części informacji, jak i obowiązku ochrony danych osobowych, przez co okres pomiędzy tą korespondencją a datą wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie był rażąco długi jak na wymogi u.d.i.p.

29 Wobec stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd odstąpił od rozważań dotyczących wymierzenia z urzędu grzywny bądź przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, a wniosków w tym przedmiocie nie zawarto w skardze.

30 Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd oparł na przepisach art. 201 § 1 p.p.s.a. Zasadą jest, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi - art. 200 p.p.s.a. Na równi z sytuacją uwzględnienia skargi ustawodawca potraktował umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wskutek podjęcia czynności przez organ w trybie autokontroli - art. 54 § 3 p.p.s.a. (art. 201 § 1 p.p.s.a). W ocenie Sądu, wydanie przez organ - pomiędzy wniesieniem skargi na bezczynność a jej rozpoznaniem przez sąd – decyzji o odmowie udostępnienia w części żądanej informacji publicznej stanowi faktyczne "uwzględnienie" skargi przez organ, co zdaniem sądu uzasadnia zwrot skarżącemu kosztów postępowania, obejmujących w tym przypadku wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.

31 W przedmiotowej sprawie Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.