Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Gd 709/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Gd 709/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K.G. i E.G. na decyzję Wojewody z dnia 21 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2012 r., nr [...]; 2. określa, że wymienione w punkcie 1 wyroku decyzje nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących K.G i E.G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z 21 września 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 5 czerwca 2012 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na realizację budynku przeznaczonego do świadczenia usług hotelarskich wraz z instalacjami oraz parkingu z kanalizacją deszczową dla inwestora: sp. z o.o. z siedzibą w G. przy ul. S. 2B na terenie działek nr: [...] w miejscowości P., gmina Ż.

3 Decyzja Wojewody została wydana na skutek odwołania wniesionego przez E. i K. G. W ich ocenie wydana przez organ I instancji decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego określone w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez niewystarczające zebranie i ocenę materiału dowodowego, niezgodne z obowiązującymi przepisami ustalenie stron postępowania administracyjnego – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej "Pr. bud.", ze względu na niewłaściwe określenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), jak również oparciu się na dowodach istotnych w sprawie, a budzących uzasadnione wątpliwości co do ich wiarygodności. Ponadto, zdaniem odwołujących się, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w związku z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", z uwagi na niewłaściwą interpretację zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo odwołujący się wnieśli o dokonanie analizy zacienienia i przesłaniania działki nr [...], która sąsiaduje bezpośrednio z ich nieruchomością (nr [...]), ale nie stanowi ich własności.

4 W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 35 ust. 1 Pr. bud., który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dalej organ wskazał, że obowiązujący dla danego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi P. P., Plan Nr 2.B, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] stycznia 2006 r. w rozdziale II mówiącym o ustaleniach ogólnych, w § 5 pkt 3 ppkt 1a, jako obowiązujące lub wiodące funkcje, obiekty oraz formy użytkowania i zagospodarowania terenu przyjmuje: MN,U – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza lub szeregowa oraz usługi wbudowane lub zespolone z budynkiem mieszkalnym lub jako obiekty wolnostojące (hotele, pensjonaty, biura itp.). Jednocześnie plan wyklucza takie formy zabudowy i zagospodarowania terenu jak: lokalizacja warsztatów związanych z naprawami samochodów, stolarskich, ślusarskich, usług rzemieślniczych itp. W rozdziale III – ustalenia szczegółowe, podaje m. in. w punkcie 8, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy.

5 W przekonaniu Wojewody, zarzut niewłaściwego ustalenia stron postępowania administracyjnego i braku zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, nie znajduje uzasadnienia. Prawo budowlane zawiera definicję strony postępowania i określa, jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud., stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Jest to oddziaływanie faktyczne, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń wynikających z przepisów prawa. Takie skutki funkcjonowania nowego obiektu jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Stąd tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę. Nawet w przypadku nieruchomości graniczących bezpośrednio z terenem, na którym planowana jest inwestycja, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 Pr. bud. Sami skarżący w żadnym ze swoich pism nawet nie zasugerowali jakie przepisy szczególne, ze względu na rodzaj inwestycji, zostały przez organy pominięte. Na podstawie zebranego materiału, zdaniem organu takie ograniczenia nie występują.

6 Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji nałożył na inwestora między innymi obowiązek wykazania zgodności projektu budowlanego z wymogami dotyczącymi przesłaniania i zacieniania, określonymi w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Projekt został uzupełniony o analizę zacienienia i przesłaniania wykonaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, w której wykazano zgodność przyjętego rozwiązania z wymienionymi przepisami. Wymogi dotyczące zapewnienia czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych określa przepis § 60 wskazanego rozporządzenia, który mówi, że pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 700-1700, przy czym w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie tego wymagania co najmniej do jednego pokoju. Warunek ten w zabudowie jednorodzinnej zazwyczaj jest spełniony, tak jak i w przedmiotowej sprawie, co potwierdza przedłożona analiza. Projekt spełnia również warunek określony w § 13 ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, tj. odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający, w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Tylko projekt budowlany spełniający przywołane powyżej przepisy może zostać zatwierdzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i stanowić podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę. Przedstawiona przez stronę odwołującą się komputerowa analiza zacienienia i przesłaniania nie jest natomiast autoryzowana, stanowi luźne kartki przedstawiające makiety budynków, bez wymaganych rozporządzeniem objaśnień, nie uwzględnia rzędnych posadowienia budynków i w ocenie organu, nie podważa analizy wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, przedstawionej przez inwestora.

7 Organ wskazał, że projekt zagospodarowania działki, przedstawiający usytuowanie parkingu i dróg dojazdowych, został opracowany z uwzględnieniem zasad określonych w § 18 – § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz higieniczno-zdrowotnych.

8 Przepis art. 35 ust. 1 Pr. bud. stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń a także zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud. W dokumentacji architektoniczno – budowlanej niniejszej sprawy znajdują się orzeczenia stwierdzające nabycie stosownych uprawnień przez osoby, które ją wykonały. Odnosząc się do pozostałych kwestii poruszonych w odwołaniu wskazano, że wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie się z uzupełnioną dokumentacją istotnie stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Jednak skarżący nie wywiedli, jakiego rodzaju negatywne skutki wywołało to uchybienie ani, że miało jakikolwiek wpływ na wynik postępowania przed organem I instancji. Nic nie wskazuje, że skarżący podjęliby czynności lub złożyli wyjaśnienia, które wpłynęłyby na rozstrzygnięcie organu I instancji, a tylko w takim przypadku zarzut naruszenia zasad postępowania mógłby skutkować uchyleniem decyzji.

9 Skargę na powyższą decyzje wnieśli E. G. i K. G. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zasadzenia kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

10 Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. polegające na ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w oparciu o projekt architektoniczno-budowlany będący przedmiotem przestępstwa polegającego na podrobieniu dokumentu oraz prowadzeniu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę bez udziału wszystkich stron postępowania. Nadto K. i E. G. zarzucili wymienionej decyzji administracyjnej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji oraz niepełne jej uzasadnienie, z którego wynika, iż organ nie rozpoznał wszystkich zarzutów odwołania skarżącego.

11 Jednocześnie skarżący podnieśli, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 8 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegającym na braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także poprzez wydanie odmiennych rozstrzygnięć przy istnieniu analogicznych stanów faktycznych, a mianowicie nieuznanie wskazanego przez skarżących właściciela działki [...] za stronę postępowania, pomimo istnienia identycznej sytuacji faktycznej w zakresie oddziaływania inwestycji budowlanej na działkę skarżących oraz działkę nr [...] oraz z naruszeniem art. 9 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegającym na niepodjęciu przez organ z urzędu działań mających na celu uchronienie skarżących od negatywnych dla nich skutków procesowych związanych z nieznajomością przez skarżących prawa, polegające na niepodjęciu przez organ jakichkolwiek środków prawnych, mających na celu weryfikację i ponowne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu w świetle treści zarzutów i twierdzeń skarżących.

12 Skarżący wskazali także na naruszenie przepisów prawa materialnego, w wyniku którego treść rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jest niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, to jest art. 35 ust 1 pkt 1 Pr. bud. w związku z art. 6 ust 1 oraz art. 6 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz uchwały Rady Miejskiej w Ż. z 27 stycznia 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi P.

13 W uzasadnieniu skarżący wskazali, że złożyli zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez mgr inż. C. C., który sfałszował projekt budowlany oraz, że podniesione zarzuty wiążą się z zakwestionowaniem przez skarżących uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń technika budowlanego J. S. Skarżący podkreślili, że analiza art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. 2001, nr 5, poz.42) oraz zakresu posiadanych przez J. S. uprawnień budowniczego wskazuje, że nie posiada on uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, a zatem nie jest w świetle przepisu art. 20 ust 2 Pr. bud. uprawniony do sprawdzania projektu budowlanego. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, może dokonać wyłącznie osoba posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawca budowlany. Zdaniem skarżących sprawdzenia projektu dokonała osoba bez odpowiednich uprawnień, poprawki do projektu zostały naniesione przez osobę bez uprawnień, a poza tym trudno jednoznacznie stwierdzić kto jest autorem projektu a kto dokonał jego sprawdzenia.

14 Zdaniem skarżących Starosta nieprawidłowo ustalił krąg uczestników postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, uniemożliwiając tym samym aktywny udział w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wszystkim uczestnikom postępowania. Zaś organy, odmawiając przymiotu strony właścicielom działek położonych w P., oznaczonych numerami [...], uchybiły przepisom art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które obligują do ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

15 Jednocześnie, w opinii skarżących organ II instancji nie wyjaśnił czy w świetle podnoszonych przez nich zarzutów odnośnie wiarygodności projektu architektoniczno-budowlanego przedstawionego przez inwestora, dokument ten mógł być podstawą ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie oraz czy w świetle podnoszonych przez skarżących zarzutów odnośnie naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należało rozszerzyć krąg uczestników postępowania, a także czy w świetle podnoszonych przez skarżących zarzutów decyzja Starosty wydana została z naruszeniem przepisu art. 35 ust 1 pkt. 1 Pr. bud. w związku z art. 6 ust 1 oraz art. 6 ust 2 pkt. 1 u.p.z.p. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Po. Zdaniem skarżących organy pominęły zapisy szczegółowe miejscowego planu, gdzie został zawarty zapis, że formę architektoniczną należy kształtować na zasadzie kontynuacji miejscowej, w tym regionalnej tradycji budowlanej. Interpretacja całościowa zapisów planu dopuszcza lokalizacje funkcji mieszkalnej oraz usługowej pod warunkiem kontynuacji formy architektonicznej, tymczasem kubatura projektowanych obiektów nie przystaje do osiedla domków jednorodzinnych, które znajdują się wokoło.

16 W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że jest ona niezasadna i wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ strona skarżąca nie wykazała, ażeby została pozbawiona udziału w jakiejkolwiek czynności procesowej przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy nie ma natomiast żadnych dokumentów uprawniających skarżących do występowaniu w imieniu właścicieli działki nr 45/25.

17 W zakresie uprawnień budowlanych J. S. Wojewoda wskazał, że uprawnienia te oparte są na art. 364 rozporządzenia Prezydenta z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz.U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216), dalej "rozporządzenie z 1928 roku", zgodnie z którym uzyskał on tytuł budowniczego. Stosownie natomiast do treści art. 104 Pr. bud. Osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Tym samym – zdaniem organu – wyżej wymieniony posiada szerokie uprawnienia budowlane w wymaganym zakresie.

18 W odniesieniu do pozostałych zarzutów organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

19 Decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie [...] Starosta stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 5 czerwca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

22 Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien także wadliwości kontrolowanego aktu badać z urzędu.

23 Wskazać należy, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organu pierwszej instancji (tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) nie czyni postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym bezprzedmiotowym i nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe oznacza, że Sąd nie tylko mógł, ale musiał rozpoznać skargę, nie biorąc pod uwagę wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Jak trafnie wskazuje w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. ustanawiający zasadę orzekania sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy oznacza w swej istocie, że Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie jest dopuszczalne uwzględnienie w procesie orzekania okoliczności powstałych później lub nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt: I OSK 83/08, LEX nr 595562, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1576/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

24 Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, nie wszystkie jednak z podniesionych przez skarżących zarzutów okazały się trafne. W szczególności na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut zaistnienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że zaistnienie tej przesłanki, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a., skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. W żaden jednak sposób nie ograniczono skarżącym możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym zgłaszania uwag, czy wreszcie kwestionowania wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że sam fakt, iż określona osoba nie brała udziału w postępowaniu jako strona nie uzasadnia z tego powodu uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, gdyż na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powoływać się wyłącznie strona, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie zaś inne podmioty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1306/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Już z samej treści skargi wynika natomiast, że skarżący brali udział w postępowaniu administracyjnym, a zarzut dotyczy innych osób – właścicieli działki nr [...].

25 W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi także przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Sam fakt złożenia przez skarżących zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, które miałoby polegać na sfałszowaniu sporządzonego projektu budowlanego przez jednego z jego autorów, nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę oparta została na fałszywych dowodach. Art. 145 § 2 k.p.a. stanowi, że z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 postępowanie może być wznowione przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu tylko wtedy, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Powyższe oznacza, że co do zasady dla wznowienia postępowania na podstawie analizowanego przepisu koniecznym jest wydanie przez odpowiedni organ prejudykatu stwierdzającego fałszerstwo, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach można wznowić postępowanie, kiedy sfałszowanie dowodu jest oczywiste i jednocześnie wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia określonego w przepisie niebezpieczeństwa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż brak jest jakichkolwiek informacji, aby w sprawie sfałszowania przedmiotowego projektu budowlanego chociażby wszczęto postępowanie przygotowawcze, a jednocześnie, z uwagi na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty, nie sposób bronić stanowiska, że jej utrzymanie w mocy mogłoby rodzić jakiekolwiek zagrożenie dla dóbr chronionych prawem.

26 Sąd nie podzielił także stanowiska skarżących jakoby organ dopuścił się obrazy prawa materialnego – art. 35 ust 1 pkt 1 Pr. bud. w związku z art. 6 ust 1 oraz art. 6 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz uchwały Rady Miejskiej z 27 stycznia 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Pępowo. Wskazany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 5 pkt 3.1a, jako obowiązujące lub wiodące funkcje, obiekty oraz formy użytkowania i zagospodarowania terenu przyjmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą lub szeregową oraz usługi wbudowane lub zespolone z budynkiem mieszkalnym lub jako obiekty wolnostojące (hotele, pensjonaty, biura itp.). Wobec tak jednoznacznego brzmienia postanowień planu nie sposób twierdzić, że ten plan nie dopuszcza lokalizowania na danym obszarze budynków o przeznaczeniu hotelowym.

27 Należy zgodzić się także z organem II instancji w zakresie twierdzeń, zgodnie z którymi przedstawiona przez stronę nie autoryzowana komputerowa analiza zacienienia i przesłaniania, nie uwzględniająca rzędnych posadowienia budynku, nie może skutecznie podważyć analizy wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

28 Skarżący trafnie podnieśli natomiast, że uprawnienia budowlane, którymi dysponuje J. S. nie odpowiadają uprawnieniom do projektowania bez ograniczeń w rozumieniu art. 14 ust. 3 i art. 20 ust. 2 Pr. bud., uprawniającym – między innymi – do sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 104 Pr. bud. osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji, ale tylko w dotychczasowym zakresie. Analogiczne zapisy zawierały art. 67 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) i art. 90 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46). Na mocy wskazanych regulacji J. S. zachował uprawnienia budowlane nabyte jeszcze przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1961 roku. Oczywistym jednak jest, że wejście w życie nowej ustawy regulującej kwestię rodzaju i zakresu obowiązujących uprawnień architektoniczno-budowlanych, nie może rozszerzyć zakresu nabytych już uprawnień, poza granice ustalone na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów.

29 Obecnie obowiązujące regulacje zawarte w Prawie budowlanym przewidują zasadniczo dwa rodzaje uprawnień budowlanych do projektowania: bez ograniczeń i w ograniczonym zakresie. Treść § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 83, poz. 578 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie funkcji technicznych", określa zakres uprawnień do projektowania w ograniczonym zakresie stanowiąc, że uprawniają one do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym o kubaturze do 1.000 m3 oraz o wysokości do 12 m nad poziomem terenu, do 3 kondygnacji nadziemnych i o wysokości kondygnacji do 4,8 m, posadowionego na głębokości do 3 m poniżej poziomu terenu, bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m, niezawierającego elementów wstępnie sprężanych na budowie i niewymagającego uwzględniania wpływu eksploatacji górniczej. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. uzyskanie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych wymaga ukończenia studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, odbycia dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów oraz odbycia rocznej praktyki na budowie.

30 Zgodnie natomiast z art. 364 rozporządzenia z 1928 roku, uprawnienia budowniczego dawały możliwość kierowania robotami budowlanymi – z wyjątkiem robót, dotyczących budynków zabytkowych, pomników i budynków monumentalnych, jak również budynków większych o skomplikowanych konstrukcjach żelaznych, żelazo-betonowych i innych. Jednocześnie do uzyskania tych uprawnień wymagano ukończenia średniej szkoły budowlanej, albo wydziału budowlanego innej średniej szkoły zawodowej, lub szkoły budownictwa naziemnego stopnia licealnego, zorganizowanej na podstawie ustawy z dnia 11 marca 1932 r. o ustroju szkolnictwa. Powyższe uprawnienia obejmowały także możliwość sporządzania projektów (planów) tych robót budowlanych, z wyjątkiem planów robót budowlanych w miastach: Warszawie, Bydgoszczy, Częstochowie, Grudziądzu, Krakowie, Lublinie, Lwowie, Łodzi, Poznaniu, Toruniu i Wilnie. Analiza wyżej wskazanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że uprawnienia uzyskane na podstawie art. 364 rozporządzenia o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z 1928 r. zawierały ograniczenia zarówno przedmiotowe, jak i terytorialne. Nadto wymagania w zakresie kwalifikacji osób ubiegających się u uzyskanie takich uprawnień są wyraźnie niższe od wymogów wskazanych w art. 14 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Nie bez znaczenia jest też fakt, że rozporządzenie z 1928 roku w art. 361 przewidywało istnienie szerszych uprawnień do kierowania robotami budowlanymi i projektowania, niż te, którymi dysponuje J. S., obwarowanych między innymi posiadaniem wyższego wykształcenia technicznego, odbyciem trzyletniej praktyki i uzyskaniem pozytywnego wyniku z egzaminu z ustawodawstwa budowlanego i administracyjnego. Uprawnienia J. S., nawet gdyby przyjąć, że pozwalały na zaprojektowanie budynku wskazanego w przedmiotowym projekcie, ponad wszelką wątpliwość nie mogą zostać uznane za odpowiadające uprawnieniom do projektowania bez ograniczeń na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego. W konsekwencji należy przyjąć, że nie miał on kwalifikacji wymaganych do sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

31 Jak wynika z treści karty tytułowej projektu budowlanego w wersji pierwotnej autorem części architektonicznej, konstrukcyjnej i drogowej miał być mgr inż. C. C., a sprawdzającym tech. bud. J. S., natomiast już na etapie postępowania przed organem I instancji na karcie tytułowej dokonano odręcznych poprawek, z których wynika, że C. C. był autorem projektu wyłącznie w części architektonicznej, a w części konstrukcyjnej i drogowej – sprawdzającym, przy czym autorem tych części miał być J. S. Jako sprawdzającego części architektonicznej dopisano zaś T. G. Jednocześnie dokonano odpowiednich poprawek na poszczególnych stronach projektu opatrzonych podpisami i pieczęciami wskazanych wyżej autorów projektu i sprawdzających. Opisanych korekt dokonano na skutek nałożenia przez Starostę na inwestora między innymi obowiązku dostarczenia dokumentacji potwierdzającej sprawdzenie części architektonicznej i konstrukcyjnej projektu budowlanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń, zgodnie z art. 20 ust. 2 Pr. bud.

32 Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy.

33 Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Pr. bud. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W myśl ust. 4 wskazanego przepisu, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

34 W ocenie Sądu wprowadzenie powyższych poprawek do projektu nie czyni zadość zobowiązaniu nałożonemu przez organ. Taka ingerencja w treść projektu budzi poważne wątpliwości, kto w istocie był jego autorem, a kto sprawdzającym. Taki sposób "poprawienia" projektu zrodził sytuację, w której nie można jednoznacznie stwierdzić, czy osoby, które sprawdzały projekt budowlany dysponowały wymaganymi w tym celu uprawnieniami. Projekt budowlany w tym zakresie narusza zatem przepisy § 3 ust. 1 pkt 4 i § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), z których wynika obowiązek opatrzenia projektu datą jego sporządzenia i podpisami uprawnionych projektantów.

35 Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że projektant jest bardzo ważnym uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17 pkt 2 Pr. bud.). Aby wykonywać taką działalność należy posiadać stosowną decyzję potwierdzającą posiadane uprawnienia budowlane. Wykonywanie funkcji projektanta jest sprawowaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, za którą uważa się "działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno organizacyjnych" (art. 12 ust. 1 Pr. bud.). W judykaturze podkreślono, iż udzielenie uprawnień budowlanych określonej osobie jest jednocześnie gwarancją i świadectwem, że ta osoba ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie (por. wyrok NSA z 5.03.1998 r., IV SA 770/96, LexPolonica nr 368226). Prawidłowe wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jest nadto zabezpieczone sankcją karną, przewidzianą w art. 95 Pr. bud. Nie należy więc bagatelizować udziału i pozycji projektanta w procesie budowlanym. Natomiast wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez wyjaśnienia wątpliwości w zakresie autorstwa danego projektu budowlanego oraz sprawdzenia go przez osobę dysponującą odpowiednią wiedzą fachową i kwalifikacjami, należy uznać za niedopuszczalne.

36 Zdaniem Sądu organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dopuścił się obrazy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji. Tym samym organ błędnie zastosował art. 35 ust. 3 i 4 Pr. bud., wydając decyzję bez wyjaśnienia wątpliwości związanych z autorstwem i sprawdzeniem projektu budowlanego.

37 Błędne było także postępowanie organu II instancji, który nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, nie rozważył należycie materiału dowodowego, czym naruszył przepisy postępowania – art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

38 Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Starosta winien w swoim rozstrzygnięciu przede wszystkim uwzględnić fakt wydania w dniu 12 grudnia 2012 r. decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z 5 czerwca 2012 r.

39 Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje organów obu instancji oraz – na podstawie art. 152 p.p.s.a. – orzekł, że decyzje te nie mogą być wykonane.

40 Jednocześnie, na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz skarżących E. G. i K. G. kwotę 500 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.