Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2014 r., II SA/Gd 486/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2014 r., II SA/Gd 486/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. v. d. W. na decyzję Wojewody z dnia 19 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 18 grudnia 2012r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w związku z wnioskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi ( w tym instalacją gazową) i przyłączami przy ul. S. 14 w G. na działce: nr [...] KM 58, zmienioną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 lipca 2007r. nr [...] wydaną dla inwestora D. A. –M.

3 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z wybudowaniem na działce domu mieszkalnego przy ul. S. w G. z istotnymi odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 10 maja 20102r. wystąpił z wnioskiem o uchylenie wskazanego w sentencji decyzji pozwolenia na budowę.

4 Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013r. Prezydent Miasta powołując się na przepis art. 113 § 1 kpa postanowił o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w decyzji z dnia 18 grudnia 2012r. Sprostowanie dotyczyło w szczególności numerów decyzji dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę pozwolenia na budowę (k-26 akt administracyjnych).

5 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca M.W.. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zawieszenie postępowania zgodnie z przepisem art. 97 pkt 4 kpa do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny czy decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 22 lutego 2007r., zmieniona decyzją z dnia 2 lipca 2007r obarczona jest wadą nieważności.

6 W uzasadnieniu odwołania skarżąca podała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił z wnioskiem o uchylenie opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta. W październiku 2011r. w stosunku do inwestycji przy ul. S. 14 w G. wszczęte zostało postępowanie w sprawie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.

7 Podniesiono, że sprawa omawianej decyzji jest od czerwca 2008r. przedmiotem postępowania nieważnościowego. Aktualnie została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podniosła, że przesłanką dla stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę jest rażące naruszenie prawa polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego rażąco sprzecznego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

8 Odnosząc się do postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego skarżąca podniosła, że stwierdzone przez ten organ odstępstwa miały charakter błahy wobec zarzutów podniesionych w skardze do NSA. W postępowaniu tym ostateczną decyzją z dnia 4 stycznia 2012r. nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Inwestor taki projekt zamienny złożył, lecz nie uwzględnione zostały kwestie zalewania posesji skarżącej przez wody opadowe i gruntowe na skutek zrealizowanych robót.

9 Powołując się na powyższe skarżąca podniosła, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozstrzygnięciem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny może pozbawić skarżącą zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, która została uchylona. Rozstrzygniecie sprawy przez NSA pozwoli natomiast w sposób prawidłowy rozstrzygnąć dalszy tok postępowania związanego z odstępstwami od tego projektu. W przypadku bowiem stwierdzenia nieważności decyzji, w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru koniecznym będzie doprowadzenie wybudowanego budynku do stanu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że wykładnia przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wskazuje, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego po stwierdzeniu istotnych odstępstw od projektu budowlanego, ocenie podlega projekt zamienny wyłącznie w zakresie dokonanych zmian. W tym stanie rzeczy, jak podniesiono, na obecnym etapie postępowania organy nadzoru eliminując pierwotną wadliwą decyzję o pozwoleniu na budowę doprowadzą do zatwierdzenia dokumentacji zamiennej posiadającej te same wady, co dokumentacja złożona do pierwotnej decyzji i w postępowaniu sanacyjnym elementy pierwotne nie będą już podlegać badaniu. W konsekwencji podniesiono, że kontrola pierwotnej decyzji zostanie unicestwiona przez jej uchylenie przez Prezydenta Miasta.

10 Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013r. Wojewoda odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 grudnia 2012r, uzasadniając stanowisko brakiem zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania.

11 Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia 19 kwietnia 2013r. nr [...] Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 18 grudnia 2012r. i uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 20107r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (w tym gazową) i przyłączami przy ul. S. 14 w G. na działce nr [...], km 58, zmienioną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 lipca 2007r. wydaną dla inwestora D. A.-M.

12 W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując w szczególności, że decyzją z dnia 21 września 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania D. A. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego –przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych z uwagi na fakt, że wprowadzone zmiany stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zamiennego. Następnie organ nadzoru decyzją z dnia 4 stycznia 2012r. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora, w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku do stanu zgodnego z prawem, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, uzgodnionego z Miejskim Konserwatorem Zabytków. W konsekwencji powyższego organ I instancji uchylił decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

13 Organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 36a ust. Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzję z dnia 4 stycznia 2012r., Prezydent Miasta zobowiązany był do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 22 lutego 2007r., zmienionej decyzją z dnia 2 lipca 2007r.

14 Organ II instancji wskazał, że z uwagi na uchylenie postanowienia o sprostowaniu wydanego przez organ I instancji w trybie art. 113 § 1 kpa oraz z uwagi na tę okoliczność, że postępowanie nie wymaga przeprowadzenia dodatkowych ustaleń na podstawie art. 136 kpa, organ odwoławczy na podstawie ar. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i uchylił decyzje Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielające pozwolenia na budowę.

15 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca M.W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie

16 1. przepisów prawa materialnego:

17 - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez uniemożliwienie rozpoznania innej sprawy dotyczącej tej samej decyzji przez niezawisły sąd.

18 2. Przepisów prawa procesowego:

19 -art. 7 kpa przez całkowite pominięcie oceny argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą,

20 - art. 8 przez prowadzenie postępowania w sposób zaprzeczający zasadzie pogłębiani zaufania obywateli do państwa.

21 W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc, ze decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dotknięta jest wadą nieważności i w sprawie tej toczy się postępowanie-aktualnie sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie realizacji budynku mieszkalnego przy ul. S. 14 w G. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, przy czym skarżąca zarzuciła, że odstępstwa miały charakter błahy wobec zarzutów skargi wniesionej do NSA. Inwestor złożył projekt zamienny. Podniesiono, że w takiej sytuacji wydanie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę przed rozstrzygnięciem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z działaniami podejmowanymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, może pozbawić skarżącą zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do Sądu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, która zaskarżoną decyzją w rozpoznawanym postępowaniu ma być uchylona. Dopiero rozstrzygniecie sprawy przez NSA poprzez nie stwierdzenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pozwoli w sposób prawidłowy rozstrzygnąć dalszy tok postępowania związanego z odstępstwami od projektu

22 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

23 Na rozprawie w dniu 5 lutego 2014r. pełnomocnik skarżącej podał, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności została uchylona.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

26 Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

27 Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

28 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewoda o uchyleniu na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. nr 243 z 2010r,, poz. 1623 ze zm.) decyzji Prezydenta Miasta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi D. A. –M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami przy ul. S. 14 w G., zmienionej decyzją z dnia 2 lipca 2007r.

29 Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ – nakłada określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby –wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

30 W rozpatrywanej sprawie, po wniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania a następnie wydania decyzji z dnia 21 września 2011r. o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu wszczął postępowanie w sprawie realizacji budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i w dniu 4 stycznia 2012r.wydał decyzję o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 51 ust. 3 .

31 Zgodnie z art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

32 Zatem w rozpoznawanej sprawie działając zgodnie z prawem, wobec wydania powołanej wyżej ostatecznej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3, właściwy organ miał obowiązek uchylić wydane w sprawie pozwolenia na budowę. Organem tym w niniejszej sprawie jest organ architektoniczno-budowlany. Organ ten nie może samodzielnie rozstrzygać, czy możliwe jest zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej. Wyłączną kompetencję do wydania takiego rozstrzygnięcia posiadają organy nadzoru budowlanego. Podobnie przy decyzji, o jakiej mowa w art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego organ nie jest uprawniony do badania słuszności czy też prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ architektoniczno-budowlany jest w powyższym zakresie związany treścią decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Po 883/12)

33 Powoływanie się przez skarżącą na prowadzone postępowanie w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wobec powyższych regulacji prawnych nie ma wpływu na rozstrzygniecie sprawy.

34 W rozpatrywanej sprawie Wojewoda prawidłowo odmówił zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wobec braku zagadnienia wstępnego. Sama bowiem możliwość stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, a w obrocie pozostaje ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę ( wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 363/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2415/11).

35 Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, nie było podstaw do zawieszenia postępowania zwykłego prowadzonego w sprawie istotnych odstępstw od udzielnego pozwolenia na budowę przez organy nadzoru budowlanego. Wskazać też należy, że postępowanie w sprawie istotnych odstępstw było wynikiem zgłoszonego przez inwestora wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie i organ nadzoru nie miał podstaw faktycznych i prawnych aby postępowania w sprawie tychże odstępstw nie prowadzić.

36 Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że nowy projekt budowlany zamienny musi uwzględniać stan zgodny z prawem, w tym z prawem miejscowym, albowiem podlega on zatwierdzeniu w drodze decyzji . Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, tylko, że nakazane czynności mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Organy zobowiązane są więc do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż mają one moc obowiązującą na obszarze objętym planem. Wskazać też należy, że nawet w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to postępowanie po wydaniu takiej decyzji toczyłoby się również na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego. W sytuacji bowiem gdy inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego określone w art. 48 Prawa budowlanego stanowiące o rozbiórce obiektu w sytuacji braku pozwolenia na budowę i regulujące tryb legalizacji takiego obiektu. Przykładowo wskazać można na tezę wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1374/12 "Inwestor, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę , które następnie zostało wyeliminowane z obrotu, nie może być traktowany jak osoba, która budowała nie dysponując w ogóle pozwoleniem na budowę , a zatem nie ma do niego zastosowania art. 48 p.b.. Jednak nie oznacza to , iż zrealizowana przez niego inwestycja nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji konieczne jest wdrożenie procedury określonej w art. 50 i 51 p.b., przy czym przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem , a nie uprawnieniem organu."

37 Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy sprawy umożliwiał wydanie decyzji w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 – prowadzenie takiego postępowania, jak to wyżej wskazano w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw jest obowiązkiem organu nadzoru, a następnie decyzji przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie art. 36 a ust. 2, nadto w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, której ewentualne wyeliminowanie spowodowałoby również prowadzenie postępowania w trybie wskazanych regulacji art. 51 Prawa budowlanego, a skarżąca korzysta z Konstytucyjnego prawa do Sądu dążąc do wyeliminowania z obiegu prawnego powoływanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Nadto świetle przedstawionych wyżej ustaleń za bezzasadny Sąd uznał zarzut skarżącej, iż zatwierdzona dokumentacja zamienna będzie sprzeczna z prawem (prawem miejscowym). Organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie obowiązującego prawa i jak to wyżej wskazano, przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego stanowi o tym, że nakazy z decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 mają za zadanie doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem.

38 Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.