Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2023 r., II SAB/Bd 39/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2023 r., II SAB/Bd 39/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. P. na bezczynność Inne w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę.

Uzasadnienie

2 II SAB/Bd 39/23

UZASADNIENIE

3 Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Z. (dalej: skarżący) wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa kujawsko-pomorskiego cmentarza żydowskiego położonego w G. przy ul. [...], położonego na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...] G..

4 Uzasadniając swój wniosek skarżący wskazał, że przedmiotowy cmentarz położony jest na działkach nr [...] Dalej wyjaśnił, że działka nr [...] została wpisania do rejestru zabytków pod numerem [...], natomiast działka nr [...] została wcześniej z tego rejestru wyłączona. W ocenie skarżącego w celu ochrony śladów historycznych tego miejsca należy działkę nr [...] ponownie wpisać do ewidencji zabytków.

5 Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. wskazał, że w myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm. – dalej "u.o.z.") do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek.

6 Wobec powyższego organ wyjaśnił, że skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym gruntu, dlatego też organ nie jest zobowiązany do wszczęcia postępowania, ponieważ żądanie skarżącego wszczęcia przez organ postępowania z urzędu nie tworzy takiego obowiązku.

7 Dalej organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków cmentarza położonego na działce nr [...] organ podjął z urzędu i wpisał cmentarz położony na ww. działce do właściwego rejestru. Organ wskazał, że rozpatrując sprawę wpisu do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego położonego na działce nr [...] dokonał również oceny dowodów dotyczących działki nr [...], w szczególności ewentualnego położenia na niej spornego cmentarza i jego kwalifikacji do wpisu w ewidencji zabytków. Wobec powyższego, w ocenie organu nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ewentualnej części cmentarza na działce nr [...].

8 Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. złożył ponaglenie do załatwienia sprawy przez organ. Skarżący podniósł, że organ nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ani decyzji orzekającej o istocie sprawy lub umarzającej postępowanie, czym naruszył art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej "k.p.a."), nie załatwiając sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto skarżący nie zgodził się co do tego, że postępowaniem w sprawie działki nr [...] organ rozstrzygnął także kwestię dotyczącą działki nr [...].

9 Postanowieniem z dnia [...].08.2022 r., znak: [...], wskutek przekazanego przez organ ponaglenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Minister uznał, że pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. nie może zostać uznane za żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony, gdyż skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. W ocenie Ministra organ nie był związany powyższym wnioskiem, wobec czego nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym także postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

10 Pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zarzucając naruszenie art. 6, art. 8, art. 12, art. 28, art. 35 § 1 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu dotyczącym wpisu cmentarza żydowskiego w G. do rejestru zabytków, położonego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb G..

11 Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wykonania odpowiednich czynności administracyjnych w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie kiedy nastąpiło faktyczne wszczęcie postępowania, wymierzenie grzywny organowi w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego organ nie wykonał stosownych czynności administracyjnych od dnia złożenia podania do dnia wniesienia skargi, czym naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin do załatwienia sprawy.

12 W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym gruntu objętego wnioskiem, a więc nie jest uprawniony do złożenia wniosku w myśl art. 9 ust. 1 u.o.z., natomiast organ nie był zobowiązany do wszczęcia niniejszego postępowania z urzędu. Dalej organ podkreślił, że przekazał ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności, gdyż nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania i prawidłowo poinformował o tym skarżącego. Organ podzielił stanowisko Ministra w tym zakresie.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

14 W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

15 Wskazać należy, że skarga na bezczynność organu uruchamia postępowanie sądowe, w którym sąd ogranicza się do ustalenia, czy organowi można przypisać stan bezczynności (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1764/20). Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się więc do zbadania, czy organ miał – wynikający z przepisów prawa – obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.

16 W świetle powyższego, dla uznania ewentualnej bezczynności organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

17 W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Kujawsko-Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków brak rozstrzygnięcia sprawy poprzez postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, decyzję orzekającą o istocie sprawy lub decyzję umarzającą postępowanie.

18 W tym miejscu wskazania wymaga, że skarżący zwrócił się do organu o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wpisu cmentarza żydowskiego do rejestru zabytków. Natomiast stosownie do art. 9 ust. 1 u.o.z. do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, skarżący nie jest właścicielem działki nr [...], ani też nie jest jej użytkownikiem wieczystym.

19 Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarżący nie był uprawniony do złożenia wniosku o wpis zabytku nieruchomego do rejestru, jako że nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. Co więcej, nie można uznać, aby wniosek skarżącego stanowił "wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu". Zgodnie z orzecznictwem, tak skonstruowany wniosek nie jest wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Wstrzymanie się przez organ administracji od wszczęcia postępowania z urzędu nie łączy się z obowiązkiem wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Żądanie podjęcia przez organ działań z urzędu nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania i nie uzasadnia stosowania art. 61a § 1 k.p.a. (Wyrok NSA z 24.02.2023 r., I OSK 1742/22; Wyrok NSA z 2.12.2021 r., II OSK 137/21).

20 Wobec powyższego należy zgodzić się z organem administracji, że nie był on zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu, ani do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), gdyż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast "wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu" nie jest instytucją przewidzianą przez przepisy prawa administracyjnego.

21 Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą informowania stron pismem z dnia [...] marca 2022 r. organ wyjaśnił skarżącemu okoliczności z powodu których nie wszczął postępowania, w szczególności podkreślając, że skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym gruntu, wobec czego żądanie skarżącego wszczęcia przez organ postępowania z urzędu nie tworzyło takiego obowiązku.

22 Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę.