Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2024 r., II SA/Bd 958/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2024 r., II SA/Bd 958/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. M. i R. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego A z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz A. M. i R. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z 30 września 2020 r. nr PINB.530.18.2020 FM, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (PINB), na podstawie art. 66 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. i R. M. (skarżącym) – właścicielom lokalu usługowego znajdującego się w budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym na terenie działki nr ewid.[...], położonej w miejscowości W. , gm. K. - wykonanie w terminie do dnia [...] października 2020 r. niezbędnych robót budowlanych celem usunięcia skutków ingerencji, które uniemożliwiają prawidłowe użytkowanie lokalu mieszkalnego, poprzez przywrócenie funkcjonowania instalacji centralnego ogrzewania w lokalu B. i K. J.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na skutek przeprowadzonych prac remontowych w lokalu usługowym mieszczącym się w ww. budynku zlikwidowano część instalacji c.o., którą doprowadzane było ciepło ze zlokalizowanej w odrębnym budynku kotłowni zarówno do lokalu usługowego (stanowiącego własność p. M. ) jak i do lokalu mieszkalnego (stanowiącego własność p. J. ). Wskazano, że w lokalu usługowym następował rozdział instalacji na lokal usługowy i mieszkalny. W wyniku likwidacji części instalacji, związanej z instalacją ogrzewania podłogowego z wykorzystaniem pompy ciepła w lokalu usługowym, lokal mieszkalny pozbawiony został możliwości ogrzania. W decyzji wskazano, że nie jest możliwe przywrócenie instalacji centralnego ogrzewania do stanu poprzedniego z uwagi na wykonany zakres robót, a nakaz obejmuje roboty budowlane polegające na wykonaniu odcinka instalacji c.o. w taki sposób, aby przywrócić zasilanie w lokalu mieszkalnym.

3 Upomnieniem z [...] maja 2021 r. PINB wezwał A. M. i R. M. do wykonania ww. decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia upomnienia.

4 W dniu 6 marca 2023 r. PINB wystawił dwa odrębne tytuły wykonawcze (o numerach PINB.55.1.2023.FM) wobec A. M. i R. M.. Nadto postanowieniem z 6 marca 2023 r. o tym samym numerze – na podstawie art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 119, art. 20 § 1 pkt 4, art. 122 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 – dalej "u.p.e.a.") – wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do A. M. i R. M. i nałożył jednorazową grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 5000 zł (pkt 1), ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł (pkt 2), wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do 16 czerwca 2023 r. (pkt 3).. Organ wskazał także sposób i termin oraz konsekwencje nieuiszczenia nałożonej uiszczenia grzywny. W uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in., że z uwagi na brak wykonania obowiązku wskazanego w decyzji z 30 września 2020 r., nr PINB.530.18.2020 FM, organ przystąpił z urzędu do egzekucji obowiązku wobec zobowiązanych na podstawie art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Wyjaśnił przesłanki zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny.

5 W zażaleniu na powyższe postanowienie A. M. i R. M. zarzucili, że nie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji i nałożenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji. Podjęli bowiem wszelkie możliwe czynności w celu wykonania postanowienia PINB w zakresie nałożonego obowiązku w decyzji z 30 września 2020 r. i nie pozostają w zwłoce.

6 Postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. znak WINB-WOP.7723.8.2023.MB2, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (WINB), uchylił postanowienie PINB w części dotyczącej pkt 1 i w tym zakresie rozstrzygnął o nałożeniu na skarżących grzywny w wysokości 2500 zł; w punkcie drugim rozstrzygnięcia utrzymał w mocy postanowienie PINB w pozostałej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy, organ odwoławczy potwierdził formalną prawidłowość doręczenia tytułów wykonawczych zobowiązanym, oraz formalną prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że w obliczu większej dolegliwości dla zobowiązanych środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego zasadnym było nałożenie na grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego określonego w decyzji ostatecznej. WINB stwierdził, że z uwagi na determinację zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku, o której świadczy zainicjowanie postępowanie w przedmiocie niezbędności wejścia na teren nieruchomości (będące nadal w toku po wyroku tut. Sądu z 3 marca 2023 r., sygn. II SA/Bd 705/22, uchylającym podjęta w tym przedmiocie decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego), oraz wynikająca z akt sprawy wola zobowiązanych do wykonania tego obowiązku, uzasadnia obniżenie kwoty grzywny do 2500 zł.

7 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie A. M. i R. M. wnieśli o jego uchylenie wraz z postanowieniem I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanego do zastosowania tego przepisu, a to z uwagi na to, że w ocenie skarżących stan faktyczny sprawy nie upoważniał organów do nałożenia na stronę grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że skarżący podjęli próby niezwłocznego wykonania obowiązku opisanego w decyzji, jednak z uwagi na postawę p. J. (nieudostępnienie lokalu wykonawcom prac, nieodbieranie korespondencji i telefonów) okazało się to niemożliwe. Przywołali, że zainicjowane przez nich postępowanie w przedmiocie niezbędności wejścia do lokalu pozostaje w toku z uwagi na wyrok tut. Sądu z dnia 3 marca 2023 r., sygn. II SA/Bd 705/22, dlatego pomimo woli wykonania obowiązku nie mają oni możliwości wyegzekwowania wejścia do lokalu pozbawionego ogrzewania. Podkreślili, że nie mają wpływu na brak wykonania obowiązku określonego w decyzji, a obecny stan jest wynikiem uporu p. J. i błędów organów administracyjnych.

8 W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podniósł, że obowiązek nałożony decyzją ostateczną pozostaje niewykonany, co stanowi samoistną podstawę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na przyczyny niewykonania tego obowiązku.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Skarga podlegała uwzględnieniu bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 6 marca 2023 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności te Sąd uwzględnił z urzędu, na podstawie art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.").

11 Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiot skargi stanowi postanowienie K-PWINB z 5 czerwca 2023 r., którym organ ten na podstawie art. 123, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 119 oraz art. 122 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie PINB w Bydgoszczy z 6 marca 2023 r. orzekł: "uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i jednocześnie w tym zakresie postanowił: 1. wszcząć postępowanie egzekucyjne w administracji, w stosunku do Państwa Anny i R. M. i nałożyć jednorazową grzywnę na ww. zobowiązanych w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 2500 zł, w pozostałej części utrzymać postanowienie organu pierwszej instancji w mocy".

12 Ww. rozstrzygnięciem z 6 marca 2023 r. PINB postanowił: 1. wszcząć postępowanie egzekucyjne w administracji, w stosunku do państwa A. i R. M. i nałożyć jednorazową grzywnę na ww. zobowiązanych w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 5000 zł, 2. ustalić opłatę za wydanie niniejszego postanowienia o należeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 68 zł, 3. na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w nieprzekraczalnym terminie do 16.06.2023 r. oraz określił sposób i termin uiszczenia grzywny i opłaty.

13 Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Takim obowiązkiem jest obowiązek określony w ostatecznej decyzji PINB z dnia 30 września 2020 r. (znak PINB.530.18.2020 FM), polegający na wykonaniu niezbędnych robót budowlanych celem usunięcia skutków dokonanej przez skarżących ingerencji w budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym na terenie działki nr ewid.[...], położonym w miejscowości W. , gm. K., uniemożliwiającej prawidłowe użytkowanie lokalu mieszkalnego, a która to ingerencja spowodowała zaburzenie funkcjonowania instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym. Został on nałożony na skarżących na podstawie przepisu szczególnego, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., tj. art. 66 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186).

14 Zgodnie z art. 20 § 1 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień (pkt 4). Art. 22 § 5 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustala się - w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych - według miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowlanego.

15 W niniejszej sprawie organem egzekucyjnym przedmiotowego obowiązku o charakterze niepieniężnym jest bez wątpienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, podlegający instancyjnie Kujawsko-Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

16 PINB jest w niniejszej sprawie również wierzycielem, tj. - zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. - podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest - w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4 i 4c (zastrzeżenie nieistotne w sprawie – przyp. Sądu).

17 Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej.

18 W myśl ust. 3a art. 26 u.p.e.a. wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą: 1) doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym; 2) nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (...) Z kolei wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą określoną w ust. 5, w szczególności z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (pkt 1).

19 Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie PINB w Bydgoszczy jako wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym prowadzi z urzędu celem wyegzekwowania wykonania przez skarżących A. i R. M. (jako współwłaścicieli lokalu usługowego w budynku mieszkalno-usługowym położonym na terenie działki nr ewid.[...] w miejscowości W. ) obowiązku określonego we wskazanej wyżej ostatecznej decyzji administracyjnej z 30 września 2020 r. wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego - wykonanie niezbędnych robót budowlanych celem usunięcia skutków ingerencji, które uniemożliwiają prawidłowe użytkowanie lokalu mieszkalnego, poprzez przywrócenie funkcjonowania instalacji centralnego ogrzewania w lokalu B. i K. J..

20 Zauważyć należy, że w myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tak więc każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że jeśli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego - to każdy z małżonków jest zobowiązany w myśl art. 27 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 20 u.p.e.a., co do całego obowiązku. O ile obowiązek ten jest nie spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 tej u.p.e.a. (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1629/11, z dnia 20 maja 2020 r., II OSK 3075/19, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przeszkód by pogląd ten odnieść do innego rodzaju obowiązku niepieniężnego wywodzonego z przepisów prawa budowlanego, np. właściwego w niniejszej sprawie wykonania określonych robót budowlanych. Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Obowiązek, w związku z niewykonaniem którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, ma charakter indywidualny i konkretny i niczego w tym zakresie nie zmienia np. wystawienie jednego tytułu wykonawczego łącznie odnoszącego się do obojga zobowiązanych (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. II SA/Gd 127/20, dostępny jw.).

21 Konsekwencją powyższego jest to, że obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1 u.p.e.a, art. 120 § 1 u.p.e.a. oraz art. 121 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia nie bowiem charakteru zobowiązania solidarnego.

22 W niniejszej sprawie PINB upomnieniem z 4 maja 2021 r. PINB wezwał A. M. i R. M. do wykonania ww. decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia upomnienia. Z akta sprawy wynika, że upomnienie doręczono 23 czerwca 2021 r.

23 W związku ze stwierdzonym niewykonaniem przez skarżących przedmiotowego obowiązku, co nie jest w sprawie sporne, PINB w dniu 6 marca 2023 r. wystawił dwa odrębne tytuły wykonawcze (o tożsamym numerze PINB.55.1.2023 FM) wobec każdego ze zobowiązanych. Wskazuje to na zamiar wierzyciela egzekwowania obowiązku od obojga zobowiązanych, co pozostaje w zgodzie z przepisami prawa.

24 Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ egzekucyjny nie może skutecznie przystąpić do egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymogów określonych w przepisach u.p.e.a., w tym art. 27

25 Jak wskazano w myśl art. 26 ww. ustawy postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej (ust. 1).

26 W ust. 3a pkt 2 ustawodawca określił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Oznacza to, że w przypadku nienadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowania go do egzekucji przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym - nie dochodzi w ogóle do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

27 Elementy składowe tytułu wykonawczego określa art. 27 u.p.e.a., w tym datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela (§ 1 pkt 7) i klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjne (§ 1 pkt 10). Zgodnie jednak z § 1b art. 27 u.p.e.a., tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, w tym w postaci elektronicznej, może nie zawierać podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Nadanie klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej uznaje się za podpisanie tego tytułu przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela.

28 Zgodnie z delegacją ustawową, w aspekcie formalnym wzór urzędowy tytułu wykonawczego dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym określono w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzoru tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2022 r. poz. 1856).

29 Tymczasem wystawione w niniejszej sprawie tytuły wykonawcze wobec zobowiązanych A. M. (nr [...]) oraz R. M. (nr [...]), których kopie znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, w części C, przy wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej rubryce 11 zawierają imię nazwisko, stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela, datę i podpis Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy. Z kolei w części D, dotyczącej informacji o nadaniu przez organ egzekucyjny klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, rubryka 1. w której należało wskazać nazwę i adres siedziby organu egzekucyjnego, który nadał klauzulę oraz 2. gdzie należy wskazać datę nadania klauzuli – pozostały niewypełnione.

30 Nie można zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić, aby PINB w Bydgoszczy jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny nadał ww. tytułom wykonawczym klauzule o skierowaniu tych tytułów do egzekucji administracyjnej – zgodnie z powyższymi przepisami prawa. W tej sytuacji nie doszło do prawidłowego wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec żadnego ze skarżących.

31 Po myśli art. 1a pkt 7 ustawy, pojęcie "organ egzekucyjny" – oznacza organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków.

32 Oznacza to, że z powodu naruszenia powyższych przepisów postępowania, żadna z czynności egzekucyjnych podjętych przez PINB w następstwie wystawienia (jako wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym) ułomnego tytułu wykonawczego - nie mogła wywołać określonych w u.p.e.a. skutków prawnych.

33 W niniejszej sprawie przedmiot skargi stanowi reformatoryjne postanowienie KPWINB z 5 czerwca 2023 r. częściowo zmieniające postanowienie PINB z 6 marca 2023 r. w sprawie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do skarżących i nałożenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku.

34 Jak wynika z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia, jest jednym w ustawowych środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przepisy działu III rozdziału 2 ustawy szczegółowo regulują przesłanki, zasady i tryb stosowania tego środka egzekucyjnego, który nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 19 § 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

35 W myśl art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Ustawodawca określił przy tym § 2, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

36 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

37 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

38 W myśl § 3, zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

39 To rozróżnienie przez ustawodawcę środków zaskarżenia zasadniczo skutkuje wyodrębnieniem charakteru i przedmiotu postępowań nimi zainicjowanych. W sytuacji gdy zobowiązany składa kilka z tych środków zaskarżenia podlegają one odrębnemu procedowaniu na podstawie dotyczących ich przepisów. W konsekwencji w niniejszej sprawie zainicjowanej zażaleniem A. M. i R. M. na postanowienie PINB w Bydgoszczy z 6 marca 2023 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ odwoławczy uprawniony był rozstrzygnąć sprawę jedynie w tym zakresie.

40 Również ocenie Sądu w tej sprawie podlega jedynie zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a nie całego postępowania, które zdaniem skarżących, w związku z brakiem porozumienia co do sposobu wykonania obowiązku z właścicielami sąsiedniego lokalu mieszkalnego, doprowadzić miałoby do możliwości wykonania obowiązku nałożonego na nich ostateczną decyzją PINB w Bydgoszczy z 30 września 2020 r.

41 W świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ocena ta nie może jednak całkowicie pominąć chociażby skuteczności uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji, które winno poprzedzać zastosowanie wobec skarżących przedmiotowego środka egzekucyjnego.

42 Jak już wskazano, z uwagi na fakt, że wierzyciela będący jednocześnie organem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnych (tu PINB) nie nadał wystawionym przez siebie tytułom wykonawczych klauzuli o skierowaniu ich do egzekucji, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, nie doszło do skutecznego prawnie wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec skarżących, w sposób zgodny z przepisem art. 26 § 1 in fine u.p.e.a. Można przypuszczać, że owo naruszenie wynikało z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów ww. ustawy przez organy orzekające w sprawie. Zarówno PINB, jak i organ II instancji nie dostrzegły bowiem po pierwsze tego, że w takim przypadku z mocy prawa wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez PINB z urzędu następuje z mocy samego prawa - poprzez nadanie wystawionemu przez ten organ jako wierzyciela tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji.

43 W niniejszej sprawie jednak wbrew ww. przepisowi szczególnemu , a jednocześnie z naruszeniem art.122 § 2 u.p.e.a. PINB jako organ egzekucyjny, a następnie także organ odwoławczy, bez podstawy prawnej orzekły o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w administracji w drodze postanowienia jednocześnie orzekając o nałożeniu grzywny. Podkreślenia wymaga, że w przypadku zastosowania przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym środka egzekucyjnego w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci grzywny w celu przymuszenia, wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez ten organ następuje uprzednią czynnością materialno-techniczną – poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej. Potwierdza to wprost przepis art. 26 § 3a pkt 2 u.p.e.a., który stanowi, że jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym - wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej.

44 Już zatem z tych powodów Sąd z urzędu stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie K-PWINB z 5 czerwca 2023 r., jak również poprzedzające je postanowienie PINB w Bydgoszczy z 6 marca 2023 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania oraz prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

45 Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że także pozostała treść (tj. poza wszczęciem postępowania egzekucyjnego wobec skarżących) zarówno rozstrzygnięcia PINB z 6 marca 2023 r., jak i z uchylającego je w części i zmieniającego w części pkt 1 postanowienia organu II instancji, nie odpowiadają treści normy prawnej zawartej w art. 122 § 2 u.p.e.a. PINB ww. orzeczeniem postanowił bowiem:

46 1. wszcząć postępowanie egzekucyjne w administracji, w stosunku do państwa A. i R. M. i nałożyć jednorazową grzywnę na ww. zobowiązanych w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 5000 zł,

47 2. ustalić opłatę za wydanie niniejszego postanowienia o należeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 68 zł.

48 3. na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w nieprzekraczalnym terminie do 16.06.2023 r.

49 Wskazał nadto, że "na podstawie art. 122 § 2 pkt 1 grzywnę jw. W całości należy wpłacić na konto PINB w Bydgoszczy o wskazanym numerze w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego postanowienia z odpisem tytułu wykonawczego. Na odwrocie przelewu należy podać znak sprawy oraz rodzaj opłaty, grzywna w celu przymuszenia , opłata za wydane postanowienie.

50 O wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie powiadomić organ egzekucyjny (PINB). W przypadku niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze obowiązku przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. W przypadku nieuiszczenia nałożonej grzywny w podanym terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 124 § 1 u.p.e.a.)

51 Z kolei WINB, po rozpoznaniu zażalenia skarżących na powyższe, zaskarżonym postanowieniem z 5 czerwca 2023 r.:

52 1. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1 i jednocześnie w tym zakresie postanowił: "1. Wszcząć postępowanie egzekucyjne w administracji, w stosunku do Państwa A. i R. M. i nałożyć jednorazową grzywnę na ww. zobowiązanych w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku w wysokości 2500 zł", a w pozostałej części utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy (pkt 2).

53 Odnosząc powyższe do treści art. 122 § 1 i § 2 u.p.e.a. należy stwierdzić, że ustawodawca z uwagi na jego szczególny charakter i cel określił jednoznacznie jakie elementy winno zawierać rozstrzygnięcie postanowienia o nałożeniu grzywny. Oznacza to, że oprócz wymogów dotyczących wszystkich postanowień wydawanych w trybie postępowania administracyjnego czy egzekucyjnego, wynikających z przepisów art. 124, art. 125 § 3 w zw. z art. 126 i art. 107 § 2-5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 18 u.p.e.a. takich chociażby jak oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie i pouczenie, postanowienie o nałożeniu grzywny wybadane na podstawie art. 122 u.p.e.a powinno zawierać także:

54 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

55 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie (...) w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

56 Żadne z wydanych w tej sprawie postanowień o nałożeniu grzywny nie określa jednoznacznie strony lub stron, a treść samego rozstrzygnięcia również jest niejednoznaczna w stosunku do podmiotu zobowiązanego, w szczególności biorąc pod uwagę brak solidarności obowiązku podlegającego w tej sprawie egzekucji oraz uprzednie wystawienie przez wierzyciela dwóch tytułów wykonawczych. Oznaczać to winno zatem wszczęcie dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych wobec każdego ze zobowiązanych i w konsekwencji jednoznaczne określenie na kogo i w jaki sposób została nałożona grzywna. W pkt 1 organy wszczynają postepowanie egzekucyjne w stosunku do "Państwa A. i R. M. i nakładają grzywnę na "ww. zobowiązanych" ale nie wynika z rozstrzygnięcia czy grzywna ta ma charakter solidarny? Jednocześnie wszakże w pkt 3 rozstrzygnięcia na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 organ wezwał "zobowiązanego" (?) a nie zobowiązanych "do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym". Nie określił jednocześnie które ze wskazanych zobowiązanych ma wykonać ten obowiązek i z jakiego powodu tylko jedno z nich zostało do tego wezwane. Równie niejasne jest w tym kontekście wskazane zagrożenie, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie (nie określono w ogóle tego obowiązku w rozstrzygnięciu postanowień organów obydwu instancji) będzie orzeczone wykonanie zastępcze obowiązku "przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo".

57 Stwierdzić zatem należy, że wydane w tej sprawie postanowienia organów obydwu instancji w zakresie podmiotowym oraz treści rozstrzygnięcia są niejednoznaczne, budzą wątpliwości interpretacyjne i nie poddają się z tego powodu merytorycznej ocenie w zakresie zgodności z prawem oraz przesłanek którymi kierowały się organy nakładając sporną grzywnę w celu przymuszenia dwojga zobowiązanych z decyzji PINB z 30 września 2020 r.

58 Niejednoznacznie jest również określony termin uiszczenia grzywny "7 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego postanowienia z odpisem tytułu wykonawczego" Organ nie wyjaśnił jak rozumie ten termin, ani jak określenie terminu uiszczenia grzywny w celu przymuszenia – czyli środka egzekucyjnego, na 7 dni od uprawomocnienia się postanowienia miałoby służyć celowi realnego przymuszenia do wykonania obowiązku wykonania robót budowlanych określonego w tytule wykonawczym. Dodać przyjdzie, że zgodnie z art. 17 § 2 u.p.e.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Z kolei zgodnie z art. 143 k.p.a., wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione.

59 Z kolei w myśl art. 16 § 1 i 3 k.p.a. prawomocne są decyzje ostateczne (czyli takie od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie), których nie można zaskarżyć do sądu.

60 O ile sama skarga okazała się zasadna, bowiem zakwestionowano zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, to jej argumentacja okazała się chybiona. Skarżący wywodzą, że z uwagi na wskazane, przytoczone w części historycznej niniejszego uzasadnienia okoliczności, obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia 30 września 2020 r., nr PINB.530.18.2020 FM, jest w istocie niewykonalny. Tak w ocenie Sądu należy kwalifikować podnoszony przez skarżących brak ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie niezbędności wejścia do lokalu p. J., postawa ww. utrudniająca sporządzenie szczegółowego planu robót i ich wykonanie. Wskazać należy, że zarówno organ odwoławczy (rozpatrując zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia), jak i sąd administracyjny (rozpatrując skargę o postanowienia organu odwoławczego) nie są uprawnieni do analizowania i rozstrzygania kwestii niewykonalności obowiązków przez stronę, na której obowiązek ciąży. W brzmieniu u.p.e.a. obowiązującym do 29 lipca 2020 r. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym mogła stanowić podstawę wniesienia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji, co zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa wyłączało możliwość podnoszenia powoływania tej okoliczności w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w myśl zasady wyłączności środków prawnych w postępowaniu egzekucyjnym. W obecnym stanie prawnym, ukształtowanym ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym nie jest już podstawą zgłoszenia zarzutu w oparciu o art. 33 u.p.e.a., ale stanowi przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego, o czym mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wydaje się na żądanie m.in. zobowiązanego (art. 59 § 4 u.p.e.a.) i służy na nie zażalenie (art. 59 § 5 u.p.e.a.). Przesłanka niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym jest zatem badana wyłącznie w powyższym trybie i – podobnie jak było to w poprzednim stanie prawnym – nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Zażalenie, o którym mowa w art. 122 § 3 in fine u.p.e.a., będąc środkiem dotyczącym zarzutów o charakterze procesowym, może bowiem kwestionować jedynie procedurę poprzedzającą nałożenie przedmiotowej grzywny, np. brak wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, przyjęcie niewłaściwej wysokości grzywny czy też zastosowanie tego środka w sytuacji, gdy inny byłby dla zobowiązanego mniej dolegliwy.

61 Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., 1634) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, z uwagi na zaistniałe w sprawie naruszenia art. 26 § 1, § 3a pkt 2 i § 5 pkt 1, art. 122 § 2 u.p.e.a. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.

62 Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny obowiązany z urzędu do skutecznego egzekwowania obowiązków nałożonych własnymi decyzjami administracyjnymi, uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności uwzględniając aktualny stan faktyczny sprawy określony decyzją z 30 września 2020 r. (znak PINB.530.18.2020), do którego wykonania zobowiązani są w całości zarówno A. M. jak i R. M. został wykonany, czy istnieje nadal konieczność przymuszenia do jego wykonania w trybie egzekucji administracyjnej. W dalszej kolejności w zależności od wyników postępowań toczących się np. w sprawie zarzutów konieczne będzie prawidłowe zaopatrzenie tytułów wykonawczych w klauzulę o skierowaniu ich do egzekucji oraz prawidłowe i zgodne z wymogami art. 122 wydanie wobec konkretnych osób zobowiązanych postanowienia lub postanowień o nałożeniu grzywny. Postanowienie takie winno odpowiadać przepisom prawa a jego rozstrzygnięcie w szczególności treści art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., zwłaszcza jednoznaczne oznaczenie podmiotu, lub podmiotów na które organ nakłada grzywnę, określenie wysokości grzywny, wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym jednoznacznie terminie, z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; a nadto wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (organ winien ten obowiązek wskaz wprost w wezwaniu) i wskazać termin wykonania tego obowiązku adekwatny do jego charakteru, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie ewentualne inne pouczenia o charakterze technicznym, czy też wymagane przepisami prawa nie powinny stanowić modyfikacji treści samego rozstrzygnięcia

63 Nadto mając na uwadze argumenty podnoszone w zażaleniu i skardze oraz znaną Sądowi z urzędu treść uzasadnienia prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 705/22 uwzględniającego skargę B. J. i K. J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 11 maja 2022 r. (nr WIR.VIII.7840.1.46.2022.AM) uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z 8 marca 2022 r. (nr WB.6742.1.2021), Sąd zwraca uwagę na znaczne i uzasadnione trudności w określeniu sposobu wykonania i egzekwowaniu obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego określonego decyzją PONB.530.18.2020 FM z 30 września 2020 r. jako: "wykonanie niezbędnych robót budowlanych celem usunięcia skutków ingerencji, które uniemożliwiają prawidłowe użytkowanie lokalu mieszkalnego, poprzez przywrócenie funkcjonowania instalacji centralnego ogrzewania w lokalu Państwa B. i K. J.". Niezależnie zatem od innych toczących się postępowań (w tym w ramach zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym), mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego jak i postępowania egzekucyjnego w administracji PINB, który wydał ww. decyzję może również rozważyć wszczęcie z urzędu lub na wniosek, którejś ze skonfliktowanych stron postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W zależności od wyników innych postępowań, ewentualna zmiana decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1, poprzez skonkretyzowanie samego obowiązku jak i technicznego sposobu jego wykonania czyli zakresu koniecznych prac, w ocenie sądu mogłoby wówczas przyczynić się do skuteczniejszego i sprawniejszego wykonania nałożonego tą decyzją obowiązku z rozważeniem w trybie administracyjnym ewidentnie spornych interesów stron tego postępowania.