Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2022 r., II SA/Bd 22/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2022 r., II SA/Bd 22/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi B. G. i R. G. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2021r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. G. i R. G. solidarnie kwotę 997 zł. (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 II SA/Bd 22/22

UZASADNIENIE

3 Decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał inwestorom B. G. i R. G. (dalej jako: "skarżący") rozbiórkę budynku o konstrukcji stalowej, parterowego z dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową, ustawionego na wylewce betonowej, z przeznaczeniem jako gospodarczy, na działce [...] przy granicy z działką nr [...] w [...] przy ul. [...], gm. [...].

4 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z jego ustaleń wynika, iż obiekt powstał w 2002 r. na działce należącej do inwestorów oraz częściowo na działce sąsiedniej [...] należącej do K. i A. K., za zgodą wyżej wymienionych. Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...].2020 r., nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami, a także do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymienione w postanowieniu dokumenty nie zostały przedłożone organowi w wyznaczonym terminie tj. do [...].2020 r., co uzasadniało w ocenie PINB orzeczenie rozbiórki.

5 W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżących zarzucił organowi naruszenie:

6 - art. 107 § 1 poprzez podanie błędnej podstawy prawnej – tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust 4 ustawy Prawo budowlane;

7 - art. 28 ust. 1 i 29 ust. 1 pkt 14 P.B. poprzez błędne uznanie, że budowa obiektu budowlanego na działce skarżących wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

8 - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, 7, 11 k.p.a. w zw. z art. 77§ 1, 78 § 1 i 2, 80 i 81a k.p.a., a także 107 § 3 k.p.a.

9 Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

10 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż przedmiotowy budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej i wymiarach [...] m powstał w 2002 r. Obiekt ten usytuowany jest przy granicy z działką o nr ewid.[...] i w części na działce o nr ewid.[...] i został wybudowany bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę.

11 WINB wyjaśnił następnie, że w niniejszej sprawie, na mocy przepisu art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Organ nadzoru budowlanego wszczął bowiem postępowania administracyjne w dniu [...].2019 r., a zatem przed datą wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane.

12 Organ II instancji wywiódł, że do przedmiotowego wolnostojącego budynku o pow. ok. [...] będącego obiektem gospodarczym, nie ma zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż obiekt ten usytuowany jest na działce o powierzchni [...] ha (tj. [...] m2), a obok niego znajduje się inny budynek gospodarczy. Oznacza to, że niniejszy wolnostojący budynek gospodarczy został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, w ocenie WINB, organ I instancji zasadnie zobowiązał inwestorów do przedstawienia w określonym terminie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Brak wykonania przez inwestorów nałożonego przez nich obowiązku skutkować musiał wydaniem nakazu rozbiórki.

13 Odnosząc się do wątpliwości skarżących, dotyczących sposobu ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką [...] i [...] i faktu przekroczenia granicy działki [...] przez przedmiotowy budynek, organ II instancji wyjaśnił, że przekroczenie granicy działki [...] uwidocznione jest na ogólnodostępnej mapie widocznej na stronie geoportal. WINB dodał, że okoliczności ta jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

14 W skardze wniesionej ro Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący powtórzyli argumentacją przedstawioną w odwołaniu, a także zarzucili organowi naruszenie art. 52 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe wskazanie adresatów decyzji o nakazie rozbiórki, w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek został wybudowany na gruncie stanowiącym współwłasność skarżących i T. S..

15 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

18 Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.).

19 Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. 2020, poz.471) – tj. przed 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 przywołanej wyżej ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zaś wszczęte [...].2019 r.

20 W świetle ówczesnego brzmienia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

21 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

22 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

23 W myśl natomiast art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 3 cyt. ustawy, jeśli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nakłada na stronę obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie:

24 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

25 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

26 Brak spełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych przez nią obowiązków, o których mowa w ust.3 omawianego przepisu, skutkuje wydaniem przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 cyt. przepisu).

27 W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że skarżący nie dokonali zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskali pozwolenia na jego budowę.

28 Z akt sprawy wynika również jednoznacznie, że skarżący nie wykonali w terminie nałożonego postanowieniem PINB z dnia [...].2020 r. obowiązku przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami, a także do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

29 Zaznaczyć w tym miejscu należy, że na uwzględnienie nie zasługują twierdzenia strony skarżącej, że obowiązek przedłożenia określonych dokumentów powinien być nałożony przez organ I instancji również na T. B. jako współwłaścicielkę nieruchomości, na której powstał sporny obiekt budowlany. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, w świetle treści art. 52 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego) nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11 opubl. w CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że budowa przedmiotowego obiektu nastąpiła bez zgody współwłaścicielki nieruchomości T. B., która domagała się jego usunięcia.

30 Zastrzeżenia Sądu wzbudził natomiast sposób charakterystyki przedmiotowego obiektu i jego kwalifikacja jako budynku. W decyzjach obu instancji organy scharakteryzowały przedmiotowy obiekt jako budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej i wymiarach [...]. W protokole oględzin z dnia [...] 2018 r., stanowiącym w istocie jedyny dowód poczynionych ustaleń faktycznych w terenie wskazano, że obiekt jest ustawiony na wylewce betonowej i przykręcony w narożnikach śrubami. Powyższa charakterystyka obiektu nie wskazuje jednak na to, by posiadał on fundamenty. Nie można bowiem uznać, że przymocowanie śrubami konstrukcji blaszanej garażowej do betonowego podłoża jest równoznaczne z wykonaniem fundamentów.

31 Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19).

32 W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.

33 Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8.06.2022 r., sygn. II SA/Gd 10/11, stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. Organy nie dostrzegły, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.

34 Uwzględniając powyższe uwagi, dokonaną przez organy nadzoru kwalifikację obiektu objętego nakazem rozbiórki jako budynku uznać należało za bezpodstawną i przedwczesną.

35 Wskazane wyżej uchybienia potwierdzają naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i niekompletny materiał dowodowy uniemożliwiał dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem.

36 Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jego powstania, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479) - dalej: "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10.000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1m2.

37 Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką.

38 Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami.

39 Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzeczono jak w sentencji.

40 Ponownie rozpoznając sprawę organy, będąc związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające i adekwatnie do jego wyników podejmą rozstrzygnięcie.