Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r., I SAB/Bk 2/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r., I SAB/Bk 2/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Stachurski, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie płatności z tytułu dopłat bezpośrednich i wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. do wydania decyzji rozpoznającej wniosek J. B. w przedmiocie dopłat bezpośrednich i ONW do działki A za rok 2005 w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi, 2. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 236,40 zł (słownie: dwieście trzydzieści sześć złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 W dniu 14.05.2005 r. J. B. (dalej przywoływany również jako "Skarżący", "Wnioskodawca") złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. W dniu 25.07.2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do Skarżącego wezwanie Nr [...] do usunięcia braków we wniosku celem wskazania prawidłowej rośliny uprawnej na działce rolnej A. W odpowiedzi

3 na wezwanie Wnioskodawca złożył oświadczenie. W dniu 07.09.2005 r.

4 do Skarżącego zostało wysłane pismo w sprawie pozostawienia części wniosku bez rozpoznania w związku z nie usunięciem braków wymienionych w wezwaniu.

5 Gospodarstwo rolne Skarżącego w dniu 21.08.2005 r. zostało wytypowane metodą analizy ryzyka do kontroli na miejscu. W dniu 03.09.2005 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie Skarżącego, która nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości.

6 Na podstawie zgromadzonych dokumentów w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w dniu [...].05.2006 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności ONW. W dniu 22.01.2007 r. Skarżący złożył

7 do Biura Powiatowego ARiMR w S. wniosek o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...].05.2006 r. Na żądanie strony Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie administracyjne - postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2007 r.

8 W dniu 15.02.2007 r. do Skarżącego wysłano zawiadomienie z informacją

9 o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się

10 co do zebranych dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy zgodnie z art. 10 § 1 Kpa. Skarżący natomiast złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie [...].

11 Organ pierwszej instancji w dniu [...].03.2007 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uzasadniając, iż ze wsparcia ONW wyłączono grunty położone

12 na terenie miasta Sokółka.

13 Na powyższą decyzję Skarżący złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., w którym zaskarżył decyzję w całości

14 i wniósł o przyznanie dopłat do wskazanych we wniosku gruntów.

15 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.

16 po rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie

17 w dniu [...].04.2007 r. wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

18 Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Po rozpatrzeniu skargi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uwzględnił argumentację podniesioną w skardze i w dniu 03.07.2007 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji

19 w całości oraz uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.

20 nr [...] z dnia [...].03.2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

21 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. po przeanalizowaniu ponownie dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie w dniu

22 [...].09.2007 r. wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Ponadto postanowił w treści decyzji o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Skarżącego

23 o przyznanie płatności rolnej do działki rolnej A o powierzchni 0,10 ha położonej

24 na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. [...], powiat s., gmina S. obręb S.).

25 Na powyższą decyzję Skarżący złożył odwołanie. Jednocześnie Skarżący skorzystał ze środka zaskarżenia określonego w art. 37 k.p.a.

26 W dniu 16.06.2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR

27 w Ł. wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

28 Skarżący zaskarżył decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

29 w Białymstoku w części, w której utrzymano w mocy odmowę przyznania dopłat ONW do części działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie dopłat ONW na rok 2005. Odrębnie zaskarżył także bezczynność orzeczniczą przez brak zajęcia stanowiska orzeczniczego co do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dopłaty (bezpośrednie

30 i ONW) do działki rolnej nr A.

31 W odniesieniu do bezczynności administracji Skarżący wskazał, iż organ odwoławczy nie wypowiedział się merytorycznie co do prawidłowości pozostawienia wniosku o dopłaty, w zakresie działki rolnej A, tak w zakresie samej okoliczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jak i braku wydania decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W tej ostatniej materii organ odwoławczy nie potraktował odwołania jako zażalenia na bezczynność, wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa. Skarżący wskazał, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy udzielając odpowiedzi na skargę podtrzyma swoje stanowisko odnośnie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, albo nie ustosunkuje się do tej kwestii w ogóle, albo nie wyda postanowienia w sprawie zażalenia na bezczynność - tę część skargi należy traktować jako skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

32 w S.

33 Uzasadniając zarzut bezczynności Skarżący wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował w dniu 25.07.2005 r. wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o dopłaty do działki nr A, celem wskazania prawidłowej rośliny uprawnej na tej działce. Pouczono przy tym, że brak dopełnienia wskazanego braku

34 w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

35 W zakreślonym terminie Skarżący natomiast złożył oświadczenie. Organ nie uznał treści oświadczenia za dopełnienie wezwania i w dniu 07.09.2005 r. wystosował pismo informujące o pozostawieniu części wniosku bez rozpoznania, w związku - z jego zdaniem - nieusunięciem braków wymienionych w wezwaniu.

36 Skarżący wskazał, iż obowiązujące przepisy nie zabraniały deklarowania dwóch roślin (upraw) na jednej działce, co ma szczególne znaczenie, iż zadeklarowane

37 na działce rolnej nr A rośliny były niekonkurencyjne i wymagały dwóch niepokrywających się rodzajów nakładów pracy. Na działce tej zadeklarowano bowiem SAD + PASTWISKO. Taką samą deklarację złożono w 2004 r., a wówczas strona otrzymała dopłaty bezpośrednie. Przepisy w 2005 r. się nie zmieniły w tym zakresie. Organ administracji wzywając do opowiedzenia się tylko za jedną rośliną na tej działce nie wskazał ani przepisów prawa, z którego ów wymóg formalny by wynikał, ani też

38 w wezwaniu i późniejszych decyzjach nie wykazał wypełnienia wniosku niezgodnie

39 z treścią instrukcji.

40 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, iż wniosek w części dotyczącej działki rolnej A o powierzchni 0,10 ha położonej na działce ewidencyjnej

41 nr [...] (woj. [...], powiat s.i, gmina S. obręb S.) - organ

42 I instancji pozostawił bez rozpoznania, z uwagi na nie usunięcie braków wskazanych w wezwaniu nr [...] do usunięcia braków we wniosku

43 z dnia [...].07.2005 r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż grunty rolne zadeklarowane na działce ewidencyjnej nr [...] nie byłyby uwzględnione do przyznania płatności ONW, ze względu na fakt, iż ww. działka ewidencyjna położona jest w obrębie miasta S.

44 Wyrokiem z dnia 29.10.2008 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

45 i Modernizacji Rolnictwa w Ł.w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich i ONW na rok 2005.

46 Orzekając o oddaleniu skargi, Sąd podniósł, iż "organy administracyjne" wbrew wskazaniom, że wniosek J. B. pozostawiono bez rozpoznania, rozpoznały sprawę i co więcej orzekły w sprawie co do meritum. W przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do bezczynności organu administracji publicznej

47 w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

48 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej p.p.s.a.

49 Uzasadniając tak wyrażone stanowisko, Sąd I instancji zwrócił uwagę,

50 iż w sentencji z dnia 10.09.2008 r. organ pierwszej instancji wskazał, iż pozostawia bez rozpoznania wniosek o przyznanie płatności ONW w części dotyczącej działki rolnej "A". Jednocześnie jednak organ ten w uzasadnieniu podał, iż rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej

51 i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE)

52 nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE)

53 nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (dalej rozporządzenie

54 nr 1782/2003) - określając "w zapisie art. 43 uprawnienia do płatności w ust. 3 definiuje powierzchnię pastwiskową jako powierzchnię gospodarstwa, która była dostępna przez cały rok kalendarzowy, zgodnie z art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 na potrzeby hodowli zwierząt, włączając w to powierzchnie użytkowane wspólnie oraz powierzchnie z mieszanymi uprawami. Do powierzchni pastwiskowych nie zalicza się gruntów pod budynkami, lasami, stawami, ścieżkami, powierzchni wykorzystywanych do innych upraw kwalifikujących się do pomocy wspólnotowej lub do upraw trwałych oraz upraw ogrodniczych. Organ pierwszej instancji wskazał zatem w uzasadnieniu przesłanki uzasadniające odmowę przyznania płatności". Działanie w tej mierze organu pierwszej instancji oznacza, "że organ ten wbrew temu, co wynika z sentencji, nie pozostawił podania bez rozpoznania, lecz zajął określone merytoryczne stanowisko w kwestii pozostawionej bez rozpoznania".

55 Z kolei organ odwoławczy "utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, w tym również w zakresie, w jakim ten postanowił o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania". "Jednakże" z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż "organ odwoławczy wskazał, że wniosek w części dotyczącej działki rolnej A [...] organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braków wskazanych

56 w wezwaniu [...] z dnia [...].07.2005 r.". Organ drugiej instancji nadmienił ponadto,

57 że grunty rolne zadeklarowane na działce ewidencyjnej nr [...] nie były uwzględnione do przyznania płatności ONW ze względu na fakt, iż ww. działka ewidencyjna położona jest w obrębie miasta S. Zatem - jak wywiódł Sąd I instancji - także "organ odwoławczy de facto odmówił skarżącemu przyznania płatności do ww. działki oznaczonej jako A".

58 Z uwagi na nieadekwatność sentencji do uzasadnienia decyzji uwzględniona została skarga na decyzję organu odwoławczego. Powyższe działanie organu administracyjnego godziło bowiem w zasadę zaufania do organów administracyjnych. Organ administracji publicznej nie może bowiem wprowadzać jej adresata w błąd, twierdząc, że pozostawia podanie bez rozpoznania i jednocześnie zajmować się tą sprawą merytorycznie i orzekać poprzez wskazanie negatywnych przesłanek do przyznania płatności. Ponadto brak wyraźnego rozstrzygnięcia,

59 w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że rozstrzygnięcie takie faktycznie zapadło, powoduje naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie bowiem jest konstytutywnym elementem każdej decyzji.

60 Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie takie zapadło, czemu wyraz organy dały w uzasadnieniu swoich decyzji.

61 W konsekwencji nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie doszło

62 do bezczynności organu. Przedstawiając taką argumentację, Sąd I instancji

63 w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

64 Składając skargę kasacyjną J. B. zaskarżył opisany wyżej wyrok

65 w całości i powołując się na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci:

66 1) art.32 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. w związku z rozpoznaniem sprawy z udziałem organu odwoławczego, gdy skarżona była bezczynność organu pierwszej instancji (Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.),

67 2) art. 151 p.p.s.a. wskutek oddalenia skargi przy uznaniu de facto bezczynności organu w załatwieniu wniosku o uzupełnienie decyzji (art. 111 § 1 k.p.a.)

68 w rozpoznawanej jednocześnie sprawie I SA/Bk 333/08.

69 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej - odnośnie pierwszego ze sformułowanych zarzutów - wskazano, iż z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji rozpoznał skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. Pełnomocnik tego organu został dopuszczony do udziału w rozprawie. Tymczasem już w pierwszym zdaniu uzasadnienia prawidłowo wskazano, że J. B. złożył skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.

70 Odnośnie drugiego z zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej - skarżący - w uzasadnieniu - powołał się w szczególności na to, iż w wyroku z dnia 29.10.2008 r. w sprawie sygn. akt I SA/Bk 333/08, dotyczącej dopłat ONW

71 za 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieadekwatność sentencji decyzji do rozstrzygnięcia podjętego przez organy (a więc pierwszą i drugą instancję), wynikającego z uzasadnienia decyzji i uchylił zaskarżoną decyzję.

72 Z treści wyroku w sprawie I SA/Bk 333/08 wynika, że decyzja organu pierwszej instancji była niekompletna, a co za tym idzie, utrzymująca ją w mocy decyzja odwoławcza naruszała prawa.

73 Skarżący wskazał też, cytując art. 111 § 1 k.p.a., że termin złożenia wniosku

74 o uzupełnienie decyzji pokrywa się z terminem odwołania. Podniesienie zatem

75 w odwołaniu kwestii niekompletności decyzji organu pierwszej instancji, przy uwzględnieniu żądania uzupełnienia decyzji, skutkuje zwrotem sprawy do pierwszej instancji celem poprawienia uchybień. Jak zaznaczył skarżący, z art. 111 § 2 k.p.a. wynika, że do czasu rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji proces odwoławczy zostaje wstrzymany. Załatwienie wniosku o uzupełnienie decyzji winno też nastąpić w ustawowych terminach.

76 Skarga na bezczynność organu pierwszej instancji jest tym bardziej zasadna, gdy stanowisko organu odwoławczego co do kompletności decyzji okazało się

77 w świetle wyroku wydanego w sprawie I SA/Bk 333/08 wadliwe.

78 Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II GSK 77/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

79 i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz J. B. kwotę 399,80 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

80 Uchylając wyrok NSA wskazał, iż Sąd I instancji nie przedstawił wystarczających i przekonujących argumentów do orzeczenia o wynikającym

81 z sentencji zaskarżonego wyroku oddaleniu skargi J. B. na bezczynność w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich i ONW za 2005 r.

82 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji nie uwzględnia potrzeby przeprowadzania wszechstronnej analizy cytowanych wypowiedzi decyzji z dnia [...].09. 2007 r. i z dnia [...].06. 2008 r.

83 i kontekstu ich użycia przez organy. Nadto w ocenie NSA Sąd I instancji dokonał nieuprawnionej nadinterpretacji uzewnętrzniania woli organu w ramach sprawowanej kontroli administracji publicznej.

84 Sąd II instancji zwrócił także uwagą na potrzebę uporządkowania kwestii oznaczenia organu jako strony postępowania sądowoadministracyjnego

85 w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. (gdzie skarżący słusznie zwracał uwagę na rozbieżność między sentencją zaskarżonego wyroku a jego uzasadnieniem, akcentując,

86 iż to skarżący określa, któremu organowi zarzuca bezczynność),

87 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

88 Na wstępie wskazać należy, iż ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia

89 29 października 2008 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/08. Kwestia ta ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

90 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena ta i wskazania co do dalszego postępowania znalazły się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą.

91 Wskazać w tym miejscu należy, iż przez ocenę prawną, o której mowa

92 w art. 190 w/w ustawy, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego

93 i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego,

94 jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet

95 w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub też możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą.

96 Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do rozważenia, czy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. dopuścił się bezczynności przez to, że pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego z dnia [...].05.2005 r. o przyznanie dopłat bezpośrednich i ONW w części dotyczącej działki rolnej A za rok 2005.

97 Podstawą prawną do pozostawienia powyższego wniosku bez rozpoznania był przepis art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej cytowany: Kpa), zgodnie

98 z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym

99 w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie

100 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym poglądem zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSa z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, Lex nr 47253, wyrok z dnia 6 listopada 1985 r. I SA 1935/85, niepublik.). W doktrynie

101 i orzecznictwie sądowym dominuje również pogląd, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 Kpa nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, NSA w wyroku z 23 stycznia

102 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, poz. 702, OSP 2001 r., z. 1 poz. 12). Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie należy, zatem do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 do 7 p.p.s.a., na które mogą być wnoszone skargi

103 do sądu administracyjnego. Tym samym wniesienie skargi na tego typu czynność jest niedopuszczalne. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania jest pozbawiona możliwości poddania kontroli sądowej tej formy działania organów administracji. W każdym, bowiem wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 tej ustawy (tak: uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r.,

104 III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, nr 19, poz. 702).

105 W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym

106 w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4).

107 W niniejszej sprawie skarżący dochował w/w warunków uprawniających

108 do skutecznego złożenia skargi na bezczynność organu, albowiem pismem z dnia

109 21 lutego 2007 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w związku

110 z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich

111 i ONW w części dotyczącej działki rolnej A za rok 2005 (k.58 akt organu II instancji). Fakt, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nie nadał biegu temu pismu, nie przekazał go bowiem

112 do rozpoznania organowi wyższego stopnia, nie wpływa na ocenę dopuszczalności wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność tego organu (podobnie: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 4 grudnia 2006r. sygn. akt II SAB/Bk 14/06, Lex 284727). Samo już złożenie wspomnianego wezwania, otwiera drogę do wniesienia skargi na bezczynność organu.

113 Przechodząc z kolei do oceny zasadności złożonej skargi, podzielić trzeba podniesiony w niej zarzut, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich i ONW w części dotyczącej działki rolnej A za rok 2005.

114 W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wezwał skarżącego w trybie

115 art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności celem wskazania prawidłowej rośliny uprawnej na działce rolnej A. W odpowiedzi

116 na to wezwanie skarżący złożył oświadczenie, co organ potraktował jako nieusunięcie w/w braków i w konsekwencji pozostawił w tej części wniosek bez rozpoznania.

117 W tym miejscu wskazać trzeba, iż zgodnie z ustalonym w orzecznictwie NSA poglądem wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Tylko zatem, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia (por. wyrok WSA z dnia 19 czerwca 2008 r., II SAB/Go 9/08, Lex

118 nr 499877). Ponadto braki wniosku z art. 64 § 2 k.p.a. muszą być tego rodzaju,

119 że powodują one w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku, co oznacza, iż wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, str. 89).

120 Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy, stwierdzić należy,

121 iż żaden z obowiązujących przepisów prawa, w tym również Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach

122 o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), nie przewiduje konieczności określenia

123 na wnioskowanej działce, wyłącznie jednej rośliny uprawnej. Oznacza to,

124 że pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania, dokonane zostało

125 z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., co daje podstawy do uznania skargi

126 na bezczynność organu za uzasadnioną.

127 Podkreślić przy tym trzeba, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wprawdzie w sprawie niniejszej organ II instancji w uzasadnieniu decyzji

128 z dnia [...].06.2008 r. wskazał, że grunty na działce "A" nie byłyby uwzględnione

129 do przyznania płatności ONW z uwagi na położenie działki na terenie miasta Sokółka, a więc niejako rozstrzygnął sprawę w omawianej części co do meritum, jednakże to, w jakim zakresie organ administracji publicznej rozpoznał sprawę winno wynikać wprost i w sposób jasny z treści decyzji, a nie opierać się

130 na domniemaniach. Podzielić tu trzeba pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II GSK 77/09,

131 iż wszelkie wątpliwości w zakresie sposobu załatwienia sprawy przez organ, zwłaszcza w sprawach skarg na bezczynność organu, należy rozstrzygać na korzyść obywatela, który musi mieć pewność co do wymiaru ukształtowania jego praw

132 i obowiązków.

133 Reasumując, w sprawie niniejszej pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania, dokonane zostało z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., co w efekcie skutkowało uwzględnieniem skargi na bezczynność organu. Bezczynność

134 ta polegała na nierozpoznaniu merytorycznym sprawy. Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach k.p.a. lub innych ustawach, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji.

135 Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd na podstawie

136 art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania decyzji rozpoznającej wniosek J. B. w przedmiocie dopłat bezpośrednich i ONW do działki A za rok 2005 w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi.

137 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia

138 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).