Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2015 r., II SAB/Bk 62/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2015 r., II SAB/Bk 62/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. Z.G. Oddział Ł. w Ł. na bezczynność T. J. B., B. i P. L. Sp. J. w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje T. J. B., B. i P. L. Sp. J. w B. do rozpoznania, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego P. Z. G. Oddział Ł. w Ł. z dnia [...] lipca 2015 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu i nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od T. J. B., B. i P. L. Sp. J. w B. na rzecz skarżącego P. Z. G. Oddział Ł. w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Skarga na bezczynność T. J. B., B. i P. L. Sp. J. w B. (dalej: spółka) została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

3 W czerwcu 2015 r. P. Z. G. Oddział Ł. w Ł. (dalej: wnioskodawca) zwrócił się drogą elektroniczną do spółki o wyrażenie zgody na przeprowadzenie audytu w prowadzonym przez spółkę Hotelu [...] w B. przy ul. H.. Wnioskodawca wniosek uzasadnił faktem korzystania przez spółkę z dotacji ze środków publicznych.

4 Spółka, po wymianie z wnioskodawcą w drodze elektronicznej, uwag i spostrzeżeń, mailem z dnia 26 czerwca 2015 r. poinformowała wnioskodawcę, że nie jest zainteresowana przeprowadzeniem audytu. W odpowiedzi uzyskała informację (także w drodze elektronicznej), że wnioskodawca wystąpi do niej z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej.

5 Wnioskodawca pismem z dnia 8 lipca 2015 r. wystąpił do spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedstawionym w załącznikach (k. 5 – 8 akt sądowych). Z załączników tych wynika, że są to formularze, w których są postawione konkretne pytania dotyczące danych technicznych i oznaczeń budynku H. znajdującego się w B. przy ul. H., prowadzonego przez spółkę, zaś udzielenie odpowiedzi ma polegać na zaznaczeniu przy każdym pytaniu odpowiedzi "tak" lub "nie".

6 Spółka do dnia 10 listopada 2015 r. nie udzieliła na powyższe pismo żadnej odpowiedzi.

7 Pismem z dnia 28 lipca 2015 r. wnioskodawca wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na bezczynność spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, o której mowa we wniosku z dnia 8 lipca 2015 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 8 lipca 2015 r.

8 W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że do dnia wniesienia skargi nie został wykonany jego wniosek o udostepnienie informacji publicznej. Podmiot zobowiązany nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

9 W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie lub ewentualne oddalenie wskazując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto, spółka nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka nie ma zatem obowiązku udzielania odpowiedzi na postawione pytania, ani wydawania decyzji w oparciu o omawianą ustawę.

10 Dalej spółka wskazała, że w przypadku uznania przez Sąd, że żądane informacje są informacjami publicznymi, należałoby uznać, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi oraz informacjami przeznaczonymi do ponownego wykorzystania. W związku z tym spółka nie ma obowiązku odpowiadania na te pytania, gdyż nie jest ona podmiotem, o którym mowa w art. 23a ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

11 W ocenie spółki, strona skarżąca nie wykazała, że skutecznie złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej. Prowadzona korespondencja elektroniczna pochodziła od różnych osób i nie była opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym, a także za każdym razem koncentrowała się na różnych żądaniach.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

13 W ocenie Sądu skarga na bezczynność jest zasadna.

14 Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

15 W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

16 Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12).

17 Z art. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zaś, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

18 W tym miejscu zauważenia tylko wymaga, że wniosek złożony w trybie wskazanej ustawy, winien być rozpoznany nawet w sytuacji braku na nim czytelnego podpisu wnioskodawcy. Jak trafnie podniesiono w wyrokach NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12, oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi nawet w pełni być zidentyfikowana, tym bardziej, że nie musi wykazywać ani interesu faktycznego ani prawnego. Z tego względu, brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi braku formalnego wniosku. Za wniosek pisemny należy uznać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 80/14).

19 Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony trojako. Po pierwsze, przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Po drugie, przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, lub że podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia, albo że nie dysponuje daną informacją, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Po trzecie, poprzez odmowę udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Forma decyzji jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, a zatem dla sytuacji określonych w drugim przypadku, organ odmawia udostępnienia informacji zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Zastosowanie w takim wypadku formy decyzji stanowi naruszenia prawa materialnego - art. 16 u.d.i.p.

20 Spór w niniejszej sprawie dotyczy kilku kwestii. Przede wszystkim, czy przedmiotowa spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, czy żądane przez skarżącego informacje można zaliczyć do informacji publicznych w rozumieniu cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, spółka była uprawniona do niepodjęcia żadnych czynności, nawet sprowadzających się do poinformowania wnioskodawcy zwykłym pismem, że nie zachodzą podstawy do udzielenia informacji.

21 W tym miejscu zauważenia tylko wymaga, że korespondencja pomiędzy stronami w drodze elektronicznej, która się odbyła w czerwcu 2015 r., pozostaje poza wpływem na ocenę realizacji przez spółkę wniosku o udzielenie informacji publicznej żądanej w piśmie z dnia 8 lipca 2015 r. Do tego zaś wniosku, co pozostaje poza sporem, spółka nie odniosła się w żadnej formie.

22 W ocenie Sądu, skarga jest zasadna, gdyż spółka pozostaje w bezczynności. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy odpowiedź na przedstawione powyżej kwestie sporne należy zacząć od tego, że pod rządami omawianej ustawy, za bezczynność należy uznać również stan, gdy podmiot, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej, nie reaguje na wniosek i pozostawia go bez rozpoznania. Niezależnie zatem od tego, czy w ocenie tego podmiotu, wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, lub że podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia, albo że nie dysponuje daną informacją, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, podmiot ten zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o zajętym stanowisku, choćby w formie zwykłego pisma. Nie do zaakceptowania jest zaś sytuacja, gdy podmiot taki, po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie reaguje na niego w żaden sposób uzewnętrzniony wnioskodawcy. Dopiero bowiem reakcja organu uwalnia go od zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 444/14).

23 W stanie faktycznym niniejszej sprawy spółka pozostaje w bezczynności, bowiem nie odpowiedziała na wniosek z dnia 8 lipca 2015 r. Stanowisko jej wyrażone w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uznanie. Niezależnie bowiem od tego, czy żądanych informacji nie potraktowała ona za informacje publiczne, czy też, że nie uznała się za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., winna w ustawowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformować wnioskodawcę na piśmie o zajętym stanowisku. Brak zaś wskazanego działania spowodował, że spółka nie zastosowała w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie rozpoznała wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie. Podmiot ten pozostaje zatem w bezczynności.

24 Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

25 W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał T. J. B., B. i P. L. Sp. J. w B. do rozpoznania, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2015 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

26 Stwierdzając bezczynność i zobowiązując spółkę do rozpoznania wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać spółce podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Powyższe oznacza, że Sąd pozostawia bez rozstrzygnięcia kwestie, czy spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz, czy żądane informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odpowiedzi na powyższe pytania musi sobie udzielić sama spółka i w zależności od przyjętego stanowiska, zobowiązana będzie rozpoznać wniosek w jednym ze sposobów wskazanych powyżej. Zajęcie przez Sąd stanowiska w omawianych kwestiach, na obecnym etapie postępowania, determinowałoby już po stronie spółki obowiązek podjęcia konkretnej czynności lub wydania stosownej decyzji, a Sąd nie jest do tego uprawniony.

27 Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu spółki lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów.

28 Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia spółce, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny.

29 Mając zatem powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji.

30 O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.