Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2014 r., II SA/Bk 343/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2014 r., II SA/Bk 343/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi R. W. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu P. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego R. W. D. wykonane na zasadzie prawa pomocy.-

Uzasadnienie

2 II SA/Bk 343/14

UZASADNIENIE

3 Na skutek informacji M. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) prowadził postępowanie legalizacyjne dotyczące zainstalowania przez R. D. bramy przesuwanej na działce nr [...] przy ul. P. [...] w S. W trakcie kontroli w dniu 19 marca 2013 r. potwierdzono zamontowanie bramy w ten sposób, że otwiera się ona (de facto przesuwa) w kierunku działki M. S. zajmując przestrzeń nad fundamentem jej ogrodzenia na długości 3 m. Organ ustalił również, że R. D. posiada: decyzję Prezydium PRN w B. Wydział Budownictwa i Architektury z dnia [...] października 1972 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę ogrodzenia, dwa projekty techniczne ogrodzenia i ich opis – również z 1972 r., a także decyzję zastępcy Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2008 r. zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] w S. (ul. P.) bramy a tym samym zajęcie powierzchni 0,32m2 pasa drogowego w okresie od 23 grudnia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. i w latach następnych oraz ustalającą coroczną opłatę za umieszczenie tego urządzenia.

4 Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] nakazał R. D. – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - rozbiórkę przesuwanej bramy wjazdowej jako wykonanej bez wymaganego zgłoszenia i niezgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. Zdaniem organu, umieszczenie bramy w pasie drogowym w sposób wykonany przez inwestora (jak wskazano, w 2007 r. doszło do zmiany bramy tradycyjnej, dwuskrzydłowej, otwieranej do wewnątrz działki na bramę przesuwaną) tj. gdy jej otwieranie się polega na przesuwaniu w stronę sąsiedniej działki nad fundamentem jej ogrodzenia na długości około 3 m - jest niezgodne z § 42 i 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że przedłożone dokumenty budowlane, w tym pozwolenie na budowę ogrodzenia z 1972 r. oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie uprawniały do wykonania ogrodzenia w kształcie, jaki posiada ono obecnie.

5 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. D. Wskazał, że ogrodzenie posesji powstało legalnie w oparciu o pozwolenie z 1972 r. i poddawane było bieżącej konserwacji. W wyniku jednej z takich konserwacji, mającej miejsce w 1994 r., zmienił sposób otwierania bramy na przesuwaną, zaś w 2007 r. zainstalował napęd elektryczny. Jak stwierdził, w jego ocenie rozbiórka może dotyczyć obiektu budowlanego, a nie bramy, która jest częścią ogrodzenia. Zdaniem odwołującego się brama nie stanowi również żadnego zagrożenia.

6 P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie nakazania inwestorowi określonych czynności bądź robót budowlanych przy bramie wjazdowej przesuwanej przy ulicy P. [...] w S. Zdaniem organu § 42 rozporządzenia o warunkach technicznych, zakazujący montowania bram i furtek otwierających się na zewnątrz działki, nie ma zastosowania do bram przesuwanych, stąd też brak było podstaw do wydawania nakazu rozbiórki.

7 W wyniku skargi złożonej przez M. S. na decyzję PWINB – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 535/13 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd, akceptując ustalenie organu, iż sporna brama stanowi w myśl art. 3 pkt 9 prawa budowlanego urządzenie budowlane wybudowane bez wymaganego zgłoszenia - nie zgodził się z argumentem organu, jakoby § 42 rozporządzenia o warunkach technicznych nie miał zastosowania do bram przesuwanych. Sąd wskazał, że w sprawie należało zastosować wykładnię logiczną i celowościową § 42, zwłaszcza że treść § 41 rozporządzenia wskazuje na zamiar ustawodawcy zminimalizowania niebezpieczeństw i utrudnień związanych z umieszczaniem bram i furtek na zewnątrz ogrodzeń. W ocenie sądu § 42 rozporządzenia, zawierający zakaz otwierania bram i furtek na zewnątrz ogrodzeń, jest konsekwencją zapisu § 41. Także pojęcie "brama" należy, jak wskazał sąd, interpretować szeroko, uwzględniając różnorodność rozwiązań technicznych oraz należy pamiętać, że ustawodawca konsekwentnie podtrzymuje zakaz otwierania bram i furtek na zewnątrz we wszystkich kolejnych ustawach z zakresu prawa budowlanego. Zdaniem sądu, bez znaczenia w sprawie jest okoliczność posiadania przez inwestora zgody właściwego organu na umieszczenie bramy w pasie drogowym. Przedmiotowa zgoda jest jedynie potwierdzeniem okoliczności posadowienia bramy na zewnątrz ogrodzenia. Brak było również, w ocenie sądu, podstaw do odsyłania stron na drogę postępowania cywilnego, a to z uwagi na mające w sprawie zastosowanie przepisy wykonawcze do prawa budowlanego (§ 42 ust. 1), a tym samym możliwości rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego.

8 Ponownie rozpoznając odwołanie, PWINB w B. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że inwestor wykonał pierwotnie bramę i ogrodzenie działki nr [...], w którym się ona znajduje, na podstawie pozwolenia na budowę z 1972 r. i było ono zbudowane z drewnianych sztachet. Zostały one następnie wymienione na siatkę stalową. Brama posiadała pierwotnie dwa skrzydła otwierane do wewnątrz. Brama wjazdowa z mechanizmem przesuwanym została zamontowana przez R. D. w 2007 r. bez dokonania skutecznego zgłoszenia. Uzyskano jedynie w 2008 r. pozwolenie na zajęcie 0,32 m2 fragmentu pasa drogowego drogi gminnej. Zdaniem organu ponownie rozpoznającego odwołanie, jest on zobowiązany podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu w sprawie II SA/Bk 535/13, co zobowiązuje go do konkluzji, iż § 42 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych zakazujący montowania bram i furtek otwierających się na zewnątrz działki dotyczy również bram przesuwanych oraz do ustalenia, że na wykonanie spornej bramy konieczne było dokonanie zgłoszenia budowlanego, a jego nieuzyskanie prowadziło do konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 prawa budowlanego. Wobec jednak faktu występowania w obrocie prawnym bezwzględnego zakazu montowania bram otwieranych na zewnątrz działki – nie można było zalegalizować spornej bramy, a jedynie nakazać jej rozbiórkę. Zdaniem organu, nie można było uznać za skuteczne zgłoszenie pisemnej informacji przekazanej przez inwestora w 2003 r. Urzędowi Miasta o zamiarze zamontowania mechanizmu elektrycznego do przesuwanej bramy, bowiem zgłoszenie jest skuteczne przez okres dwóch lat od określonego w nim terminu rozpoczęcia prac. Organ odwoławczy ocenił również, że spełnione zostały przesłanki wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w II instancji, bowiem sprawa nie wymagała dodatkowych wyjaśnień.

9 Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego R. D. zarzucając nieuwzględnienie całości wyroku w sprawie II SA/Bk 535/13, niezebranie pełnego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, obrazę przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 48, 49b i art. 51 prawa budowlanego dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych, a nie urządzeń budowlanych takich jak sporna brama, przy której prace stanowiły bieżącą konserwację a nie budowę. Wskazał, że nie zbadano również czy sposób otwierania bramy narusza bezpieczeństwo użytkowania i czy nie ma innych niż rozbiórka sposobów doprowadzenia tego urządzenia do stanu zgodnego z prawem. W tym celu zlecił we własnym zakresie sporządzenie stosownej opinii, jednakże zanim ją przedstawił, organ wydał kolejną decyzję odwoławczą. Zakwestionował ustalenie, jakoby droga nr [...] stanowiła drogę gminną. W jego ocenie organ zbyt mało uwagi poświęcił kwestii zgłoszenia dokonanego w 2003 r.

10 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że każde urządzenie budowlane jest obiektem budowlanym, zaś zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

11 W piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący w dniu 24 marca 2014 r. poinformował organ o wykonaniu nakazu rozbiórki. Postępowanie zatem stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem pełnomocnika błędnie również wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. zamiast art. 49b prawa budowlanego wskazano art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 tej ustawy.

12 Podczas rozprawy w dniu 22 lipca 2014 r. R. D. wskazał, że latem 1994 r. dokonał zgłoszenia do Urzędu Gminy, jednakże nie posiada dokumentu potwierdzającego ten fakt. Poinformowano go wówczas o możliwości dokonania zadeklarowanych zmian bez konieczności wnoszenia zgłoszenia. Wówczas, jak stwierdził, zmienił bramę na ręcznie przesuwaną, zaś w 2007 r. "zmienił bramę na bramę z napędem elektrycznym".

13 Pełnomocnik organu przedłożył pismo z dnia 30 czerwca 2014 r., z którego wynika, że PINB potwierdził rozebranie spornej bramy w trakcie kontroli w dniu 26 czerwca 2014 r.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga podlegała oddaleniu.

16 Zagadnienie legalności wykonania bramy przesuwanej z napędem elektrycznym na działce nr [...] przy ul. P. [...] w S., wykonanej przez skarżącego, jest przedmiotem oceny tutejszego sądu po raz wtóry, co ma dla składu obecnie orzekającego w sprawie zasadnicze znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to w sprawie niniejszej, że zarówno P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak i skład rozpoznający skargę na kolejną decyzję odwoławczą – były zobowiązane podporządkować się poglądowi tj. ocenie prawnej i wskazówkom co do dalszego postępowania wyrażonym przez sąd w sprawie II SA/Bk 535/13. Dodać należy, że wyrok w tamtej sprawie nie został przez żadną ze stron zakwestionowany w drodze instancyjnej.

17 Związanie oceną prawną, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza konieczność kierowania się sformułowaną w poprzedniej sprawie wykładnią przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także wskazanym sposobem ich zastosowania. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności zastosowania określonych regulacji prawnych do ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach art. 153 p.p.s.a. nie można zatem dokonać odmiennej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy, jak również niedopuszczalna jest odmienna od zaprezentowanej we wcześniejszym postępowaniu ocena materiału dowodowego.

18 Jak wskazuje się w orzecznictwie, tylko w dwóch przypadkach możliwe jest niezastosowanie art. 153 p.p.s.a. tj. gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd lub też gdy dojdzie do zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd, wskutek czego utraci moc ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania (vide wyroki w sprawach III SA/Po 1401/13 z dnia 19 grudnia 2013 r., I OSK 1790/11 z dnia 11 kwietnia 2013 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

19 Stwierdzić trzeba, że żaden ze wskazanych wyjątków nie wystąpił w sprawie niniejszej, zatem nie może być mowy o wyłączeniu zastosowania art. 153 p.p.s.a. w rozpoznawanym przypadku.

20 Istotne jest również, że naruszenie przez organ lub sąd obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a. - w sytuacji braku okoliczności wyłączających zastosowanie tego przepisu - wiąże się z poważnymi konsekwencjami tj. koniecznością uchylenia przez sąd decyzji nierealizującej treści art. 153 p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), a dla sądu ponownie rozpoznającego sprawę i niestosującego się do wskazanego przepisu – wystąpienie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I GSK 1591/11, CBOSA).

21 Uwzględniając powyższe stwierdzić zatem należy, że skład obecnie rozpoznający sprawę legalności wykonania przez skarżącego przesuwanej bramy związany był przede wszystkim jej kwalifikacją prawną dokonaną w sprawie II SA/Bk 535/13 tj. jako urządzenia budowlanego z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), na którego realizację – jako zamontowanego od strony ulicy – konieczne było dokonanie skutecznego zgłoszenia budowlanego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 9 prawa budowlanego przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z kolei stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego zgłoszenia budowlanego wymaga m.in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

22 Jak wynika z akt, w tym z dokumentacji zdjęciowej, sporną bramę usytuowano od strony drogi, przy czym nie ma w sprawie istotnego znaczenia fakt czy jest to droga gminna i czy tworzy wespół z innymi drogami sieć dróg gminnych (co kwestionuje skarżący). Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wymagający zgłoszenia budowy ogrodzenia stanowi o drogach, ulicach i innych miejscach publicznych, a więc terenach o powszechnym dostępie. Jak wskazał tutejszy sąd w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Bk 340/13 (CBOSA), w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego chodzi o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Nawet zatem droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym droga wewnętrzna, może stanowić inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3, pod warunkiem, że ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób korzystających.

23 Podkreślić należy, że żadna ze stron w sprawie niniejszej nie kwestionowała powszechnej dostępności ulicy P. w S. Oznacza to, co należy stwierdzić w warunkach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a, od którego w sprawie niniejszej nie ma podstaw odstąpić, że wykonanie bramy przesuwanej, w tym poprzez zamontowanie w 2007 r. specjalnego mechanizmu elektrycznego, wymagało dokonania przez skarżącego skutecznego zgłoszenia budowlanego (vide ostatni akapit s. 4 uzasadnienia w sprawie I SA/Bk 535/13), czego – jak ustaliły organy już w poprzednio prowadzonym postępowaniu, a które to ustalenie zaakceptował sąd w sprawie II SA/Bk 535/13 i jest obecnie wiążące – skarżący nie uczynił.

24 Odnośnie zakwestionowania przez skarżącego zastosowanej w sprawie procedury naprawczej z art. 50 – 51 prawa budowlanego wskazać należy, że z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 535/13 należy wyprowadzić pozytywną ocenę tego wyboru przez organ, która również wiązała w sprawie niniejszej organ i wiąże obecnie orzekający skład sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a.

25 Nie można się też zgodzić z zarzutem skarżącego, iż przyczyną wydania nakazu rozbiórki było nie dość dokładne zbadanie przez organ możliwości doprowadzenia spornego urządzenia budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

26 Przypomnieć należy, że sąd w sprawie II SA/Bk 535/13 jednoznacznie wskazał, iż przepis § 42 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych zakazujący otwierania na zewnątrz działki bram i furtek w ogrodzeniu ma zastosowanie także do bram przesuwanych, czyli takich jak sporna w sprawie niniejszej. Mając to na uwadze organ wskazał odnośnie spornej bramy, że "doprowadzenie do zgodności z przepisami oznaczałoby de facto rozbiórkę mechanizmów przesuwnych i ich montaż "na nowo". Co prawda określenie to jest stosunkowo lakoniczne, jednakże nie budzi wątpliwości trafność kierunku rozumowania organu, co potwierdza widoczny na zdjęciach wykonanych podczas kontroli w dniu 19 marca 2013 r. mechanizm działania bramy. Rozmiar bramy, długość części zajmującej przy jej otwarciu przestrzeń nad fundamentem działki sąsiedniej (około 3 m) oraz metalowa konstrukcja bramy i jej całkowita długość (ponad 5 m) wskazują, że zmiany w urządzeniu mające mu nadać kształt i sposób funkcjonowania respektujące zakaz z §42 ust. 1 rozporządzenia muszą się odbyć poprzez procedurę jej rozbiórki. Stąd też zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy nakaz rozbiórki wydany w pierwszej instancji, należy uznać za nienaruszającą prawa, w tym także z uwagi na jej wydanie w warunkach wynikających z art. 153 p.p.s.a.

27 Nie zasługiwało też na uwzględnienie stanowisko pełnomocnika skarżącego odnośnie bezprzedmiotowości postępowania legalizacyjnego. Co prawda z oświadczenia skarżącego wynika, że sporna brama została przez niego rozebrana (co potwierdził PINB w trakcie kontroli w dniu 26 czerwca 2014 r.), jednakże oświadczenie to nosi datę 24 marca 2014 r. i nie wskazuje daty rozebrania bramy, a nadto zostało złożone ponad miesiąc po wydaniu zaskarżonej decyzji i po wystosowaniu do niego w dniu 13 marca 2014 r. upomnienia. Brak jest zatem podstaw by twierdzić, że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji postępowanie było bezprzedmiotowe.

28 Okoliczność rozebrania bramy po wydaniu ostatecznego nakazu rozbiórki nie może również powodować bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd kontroluje bowiem decyzje administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem i na podstawie dostarczonych sądowi przez organ akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co wymaga oceny legalności decyzji według stanu prawnego i faktycznego z dnia ich wydania. Stąd też zmiana okoliczności faktycznych mająca miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak w sprawie niniejszej wykonanie orzeczonego tą decyzji nakazu rozbiórki, co do zasady nie może mieć wpływu na ocenę sądu, bowiem decyzja pozostaje w obrocie prawnym.

29 Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

30 O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.).