Uchwała z dnia 8 maja 2000 r., OPS 18/99

uchwała z dnia 8 maja 2000 r., OPS 18/99

Tekst

TEZY

1 Odmówić wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Włodzimierza Skoniecznego, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Jana Rz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. z dnia 19 maja 1999 r., (...) w przedmiocie uchylenia skutków czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2000 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 21 października 1999 r., SA/Rz 850/99, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

3 czy do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu gminy podjętej w oparciu o przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./ właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze, czy wojewoda?

4 podjął następującą uchwałę:

Uzasadnienie

5 Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rz. postanowieniem z dnia 21 października 1999 r., SA/Rz 850/99 wystąpił, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej na wstępie uchwały.

6 Przedstawiona wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:

7 Decyzją z dnia 27 kwietnia 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 104 Kpa i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/, cytowanej dalej jako "ustawa o ewidencji ludności", Wójt Gminy T. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek Jana Rz. orzekł o uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały Władysławy Rz. i jej dwojga nieletnich dzieci w lokalu położonym w miejscowości T. nr 885, z uzasadnieniem, że Władysława Rz. wraz z dziećmi nigdy nie zamieszkiwała pod adresem, pod którym została zameldowana. W decyzji zawarto pouczenie, że odwołanie od niej służy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz.

8 W dniu 6 maja 1999 r. Władysława Rz. wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz., decyzją z dnia 19 maja 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 Kpa oraz art. 47 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 2 i art. 10 ustawy o ewidencji ludności uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy T. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, uznając, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania, ponieważ zdaniem SKO nieprzebywanie przez osobę bezpośrednio po zameldowaniu na pobyt stały pod wskazanym adresem nie dowodzi braku zamiaru stałego pobytu pod tym adresem.

9 Skargę na tę decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan Rz., podnosząc, że budynek, w którym zamieszkuje Władysława Rz. i jej dzieci stanowił współwłasność jego i jego byłej żony Marii Rz., która nie wyraziła zgody na ich zameldowanie.

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. wniosło o oddalenie skargi.

11 Uzasadniając powziętą przy rozpoznaniu skargi wątpliwość prawną skład orzekający Sądu stwierdził, że z mocy art. 46 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, ewidencję ludności prowadzą organy gminy, które zgodnie z art. 52 wykonują zadania określone w tej ustawie, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

12 Skład orzekający stwierdził, że treść art. 52 ustawy o ewidencji ludności nie uległa zmianie, bowiem na podstawie art. 29 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ dokonano zmiany wyłącznie art. 14 ustawy o ewidencji ludności. Tymczasem ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126/ zmienione zostały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 17 par. 1 pkt 1 Kpa, zgodnie z którym od 1 stycznia 1999 r. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepisowi temu odpowiada przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 162 poz. 1124/. Ten ostatni przepis stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

13 Ustawa o ewidencji ludności nie zawiera odrębnych uregulowań odnośnie organów wyższego stopnia w sprawach w niej określonych, załatwianych przez organy gminy. Literalna wykładnia art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych prowadzić może, zdaniem składu orzekającego, do wniosku, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności jest samorządowe kolegium odwoławcze.

14 Skład orzekający zwrócił uwagę, że uprzednio przepis art. 17 pkt 1 Kpa stanowił, że organami odwoławczymi w stosunku do organów gminy w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej są wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze. Ustanowienie w znowelizowanej treści art. 17 pkt 1 Kpa zasady domniemania właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego wskazuje, zdaniem składu orzekającego, na świadomy zamysł ustawodawcy zmierzający do wyeliminowania dotychczasowego dualizmu w tych sprawach. Wyjątek od zasady domniemania właściwości kolegium wynikać przy tym musi z ustawy szczególnej. Wyjątkowe uregulowania winny bowiem zawierać się co do zasady w prawie materialnym, wyjątkowo tylko mogą być przedmiotem uregulowania w przepisach ustrojowych.

15 W przepisach regulujących ustrój samorządowych kolegiów odwoławczych sformułowana została w sposób prawie identyczny zasada domniemania właściwości kolegium, jako organu wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Zdaje się to, zdaniem składu orzekającego, potwierdzać tezę o celowym zamyśle ustawodawcy likwidacji /co do zasady/ dualizmu w postępowaniu odwoławczym w sprawach rozpoznawanych przez samorząd terytorialny. Niektóre z przepisów prawa materialnego przewidują odstępstwo od zasady domniemania właściwości kolegium. Dotyczy to np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ przewidującej odwołanie do wojewody od decyzji starosty wydanej w wykonaniu zadań z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Podobnie, przepis art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ stanowiący, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej właściwość wojewodów, jako organów wyższego stopnia ograniczona jest wyłącznie do spraw, w których ustawa szczególna wprost wskazuje wojewodę, jako organ wyższego stopnia /organ odwoławczy/ właściwy do rozpoznania konkretnej sprawy.

16 Stanowisko, iż właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji organu gminy wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności jest samorządowe kolegium odwoławcze, oparte na literalnym brzmieniu art. 17 pkt 1 Kpa i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zaprezentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. w zaskarżonej decyzji i podtrzymało je w wystąpieniu pełnomocnika w toku rozprawy przed NSA.

17 Skład orzekający stwierdził, że w omawianej kwestii można także uzasadnić stanowisko odmienne, iż w sprawach z zakresu administracji rządowej realizowanych z mocy ustawy przez organy samorządu terytorialnego, samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami odwoławczymi, a organy samorządu terytorialnego wykonujące takie zadania traktowane być muszą co najmniej, jako organ administracji rządowej w znaczeniu funkcjonalnym. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia art. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm./, który wyliczając podmioty wykonujące administrację rządową na obszarze województwa wymienia w pkt 4 organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie przez nie zadań rządowych wynika z ustawy lub zawartego porozumienia. Także art. 6 ustawy o administracji rządowej w województwie przewiduje, że indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Gdyby przyjąć, że organami administracji rządowej są wyłącznie organy wymienione w art. 1, tj. wojewoda i organy administracji niezespolonej, to przepis art. 6 byłby zbędny. Z kolei art. 7 pkt 4 tej ustawy ustanawia wojewodę organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, zaś art. 24 przewiduje, że do jego kompetencji należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie nie zastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji. Ten ostatni przepis można interpretować w ten sposób, że w sytuacji, gdy ustawy szczególne przewidują działanie jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej, a jednocześnie nie wskazują innego organu wyższego stopnia, wojewoda musi być uznany za taki organ w rozumieniu Kpa w stosunku do organów samorządu terytorialnego. Wspomniane przepisy ustawy o administracji rządowej w województwie winny być traktowane, jako przepisy ustawy szczególnej w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kpa. Argumentem przemawiającym za tym, że kolegium nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej jest przepis art. 127 par. 4 Kpa. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej przez samorządowe kolegium odwoławcze w pierwszej instancji w sprawach należących do zadań własnych samorządu terytorialnego odwołanie nie służy, a przepis par. 3 stosuje się odpowiednio. Przepis ten odnosi się do zadań własnych samorządu. Rozumując a contrario, od decyzji kolegium w sprawach z zakresu administracji rządowej powinno służyć odwołanie. Skoro jednak nad kolegium nie ma organu wyższego stopnia, a więc organu właściwego do rozpoznania odwołania można dojść do wniosku, że kolegia nie są powołane do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach z zakresu administracji rządowej wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Za takim stanowiskiem przemawia przepis art. 15 pkt 2 ustawy o administracji rządowej w województwie, który nakłada na wojewodę obowiązek kontroli wykonywania przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej.

18 Pogląd taki w sprawach z zakresu pomocy społecznej zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 czerwca 1999 r., I SA 633/99, jak również w wyroku z dnia 4 sierpnia 1999 r., I SA 691/99.

19 Skład orzekający przedstawiając wątpliwość prawną opowiedział się za poglądem, że organem wyższego stopnia w sprawach zleconych ustawą z zakresu administracji rządowej jest - co do zasady - samorządowe kolegium odwoławcze i w konsekwencji, że w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy ewidencji ludności właściwym do rozpoznania odwołania jest samorządowe kolegium odwoławcze.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Istota przedstawionej do wyjaśnienia wątpliwości prawnej sprowadza się do tego, jaki organ - samorządowe kolegium odwoławcze, czy wojewoda - był organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wójta gminy w sprawie należącej do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający trafnie zwrócił uwagę, że kwestia ta została uregulowana w sposób pozwalający na uprawnione prezentowanie przeciwstawnych stanowisk.

22 Przyjęcie jednoznacznego unormowania, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia właściwymi do rozpatrzenia odwołań od decyzji w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem spraw, gdy ustawa szczególna stanowi inaczej oraz unormowania właściwości organów w sprawach będących w toku nastąpiło ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268/. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi, że odwołanie od decyzji przysługuje do wojewody, nie stwierdza się nieważności decyzji organu odwoławczego, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie ustawy, z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego. Z unormowania tego wynika, że nie można przyjąć ze skutkami, o których mowa w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, iż samorządowe kolegium odwoławcze nie było organem wyższego stopnia właściwym do wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to z kolei, że rozpoznanie sprawy nie zależy od wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej (...).

23 W tym stanie rzeczy należało odmówić wyjaśnienia wątpliwości prawnej.