Uchwała z dnia 29 maja 2000 r., FPS 1/00

uchwała z dnia 29 maja 2000 r., FPS 1/00

Tekst

TEZY

1 Odmówić wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Wiesława Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Instytutu Metali Nieżelaznych w G. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 31 grudnia 1997 r., (...) w przedmiocie wymiaru cła po rozpoznaniu (...) wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 1 grudnia 1999 r. V SA 308/98, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

3 czy na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 36 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /t.j. Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./ zwolniony jest od cła towar, który, po odprawie czasowej a przed odprawą ostateczną został zakupiony od podmiotu dokonującego obrotu towarowego z zagranicą przez jednostkę badawczo-rozwojową dla celów badawczych?

4 podjął następującą uchwałę:

Uzasadnienie

5 Wątpliwość prawna przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego:

6 Decyzją Dyrektora Urzędu Celnego (...) w W. z 13 marca 1995 r. dokonano odprawy celnej czasowej towaru, którym był spektrofotometr, przywieziony na podstawie karnetu ATA (...) przez firmę I.C. z siedzibą w Atkinson /USA/, z przeznaczeniem na targi i wystawy. Termin powrotnego wywozu towaru organ celny określił jako do dnia 14 lutego 1996 r.

7 Dnia 7 lutego 1996 r. firma I.C. sprzedała ten spektrofotometr Instytutowi (...) w G., a następnie wnioskiem z 14 lutego wystąpiła do Urzędu Celnego (...) w W. o zlikwidowanie odprawy celnej czasowej. Zgłaszając spektrofotometr do odprawy ostatecznej firma I.C. wskazała w dokumencie SAD (...), że odbiorcą towaru jest I.C. Poland Oddział w W. z przeznaczeniem dla Instytutu (...) w G. i wniosła o zwolnienie tego urządzenia od cła na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 36 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /t.j. Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./, jako pomocy naukowej - aparatury badawczo pomiarowej, przywiezionej dla jednostki badawczo - rozwojowej.

8 Decyzją z 8 marca 1996 r. zawartą w jednolitym dokumencie SAD (...) Dyrektor Urzędu Celnego (...) w W. uznał odprawę czasową dokonaną 13 marca 1995r. za odprawę ostateczną w przywozie, odmawiając jednocześnie zwolnienia przedmiotowego towaru od cła na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 36 ustawy - prawo celne i wskazując jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia fakt, iż Instytut (...) w G. prowadzi działalność gospodarczą, co wyklucza zwolnienie tego towaru od cła na podstawie tego przepisu.

9 Odwołanie od tej decyzji złożył Instytut (...) w G., twierdząc w nim, że zakupiony spektrofotometr będzie służył wyłącznie do realizacji prac naukowo-badawczych.

10 Decyzją z 31 grudnia 1997 r. (...) Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzją organu I instancji, uznając że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia towaru od cła na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 36 ustawy - Prawo celne, ponieważ intencją I.C. nie był przywóz spektrofotometru z przeznaczeniem do celów naukowo-badawczych; towar przywieziono w celu prezentowania go na targach i wystawach. Instytut (...) zakupił to urządzenie po 11 miesiącach od dnia dokonania odprawy celnej czasowej, nie można zatem twierdzić, że towar ten został sprowadzony na zamówienie tego Instytutu w celu wykorzystania go do celów naukowo-badawczych. Decyzja ta została skierowana do I.C. Poland Oddział w W. i do Instytutu (...) w G.

11 W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję odwoławczą Instytut wniósł o uchylenie decyzji organów celnych obydwu instancji, zarzucając że zostały one wydane z naruszeniem art. 14 ust. 1 pkt 36 prawa celnego i twierdząc, że zachodzą warunki określone w tym przepisie do zwolnienia spektrofotometru od cła. Instytut jest bowiem jednostką badawczo-rozwojową, a spektrofotometr przeznaczony jest wyłącznie do celów badawczych i został zakupiony ze środków budżetowych.

12 Prezes Głównego Urzędu Ceł wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko.

13 W toku postępowania sądowego NSA wydał na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ postanowienie o dopuszczeniu I.C. Oddział w Polsce, do udziału w postępowaniu na prawach strony. Uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, twierdząc że podmiotem, który dokonał obrotu towarowego z zagranicą był Instytut (...) w G.

14 (...) Uzasadniając przedstawienie swej wątpliwości skład orzekający stwierdził, że "jej wyjaśnienie ma znaczenie dla oceny, który z adresatów zaskarżonej decyzji był podmiotem dokonującym obrotu towarowego z zagranicą, oraz czy przedmiot tego obrotu jest zwolniony od cła, co wymaga wykładni przepisów Prawa celnego mających zastosowanie w sprawie i wyjaśnienia wątpliwości, czy określone w art. 14 ust. 1 pkt 36 przesłanki zwolnienia od cła powinny być oceniane według stanu towaru istniejącego w dacie odprawy czasowej, czy też ostatecznej."

15 W orzecznictwie NSA, co dalej podniósł skład orzekający, zaprezentowane zostały w tej kwestii dwa odmienne poglądy. Pierwszy z nich można sprowadzić do tezy, iż odprawa celna ostateczna, zgodnie z art. 23 ust. 1 Prawa celnego, następuje na warunkach, jakie istniały w dniu odprawy czasowej. Jako przykład orzeczeń, w których prezentowany jest tego typu pogląd skład orzekający wskazał wyroki " SA/Gd z 1.10.1997 r. i I SA/Po 735/98 /nie publ./"; jak dodano, pogląd ten nie został szerzej uzasadniony. Szerzej natomiast pogląd ten został umotywowany w wyrokach NSA z dnia 21 czerwca 1993 r. V SA 1497/92 i V SA 1498/92 /ONSA 1993 Nr 4 poz. 116/. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że podstawowe warunki czasowego przywozu wynikają wprost z mającego bezwzględny charakter przepisu art. 17 Prawa celnego, oraz że przewidziane w tym przepisie odstępstwo od zasady pobierania cła od przywozu towarów z zagranicy /art. 4 ust. 1 Prawa celnego/ wiąże się nie tylko ze ściśle określonym czasem, na jaki towar jest przywożony, ale i z określonym jego przeznaczeniem. Art. 17 Prawa celnego, jako ustanawiający wyjątek od reguły, musi być interpretowany ściśle, co oznacza, że w stosunku do towaru będącego przedmiotem czasowego przywozu nie można dokonywać żadnych czynności poza tymi, które są w nim przewidziane. Przepis ten nie pozwala na wprowadzenie przywiezionego towaru do obrotu na polskim obszarze celnym w rezultacie jego sprzedaży innej osobie. Sprzedaż towaru oznacza bowiem naruszenie warunków odprawy czasowej. Obowiązek wywiezienia towaru przyjęty przez podmiot podczas odprawy celnej przywozowej ma charakter publicznoprawny i nie może być skutecznie przenoszony na inne osoby w drodze czynności cywilnoprawnych.

16 Jako przykład poglądu odmiennego od wyżej przedstawionego skład orzekający wskazał pogląd zaprezentowany w wyroku z 19 maja 1998 r. V SA 1568/97 /Fiskus 1998 nr 21 str. 27/. W tym przypadku NSA stwierdził, że pojęcie przeznaczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 8 Prawa celnego /przeznaczenie na aukcje, targi i wystawy/, stanowiące istotny warunek dokonania odprawy czasowej w przywozie nie jest równoznaczne z celem przywozu, będącym jednym z warunków uznania sprowadzonego towaru za wolny od cła. Wskazanie określonego przeznaczenia towaru podczas odprawy czasowej nie uniemożliwia w zmienionych okolicznościach faktycznych wskazania innego celu przywozu od jego pierwotnego przeznaczenia, co pozwala na stwierdzenie, że ocena celu importu towaru w aspekcie warunków zwolnienia go od cła powinna być dokonana według stanu odprawy ostatecznej, a nie odprawy czasowej w przywozie.

17 W końcowej części uzasadnienia swego postanowienia skład orzekający napisał, że wątpliwości te, jak dotychczas, nie zostały wyjaśnione w sposób jednoznaczny w orzecznictwie NSA i dlatego uzasadnione było wystąpienie z zapytaniem prawny w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA.

18 Rozpoznając przedstawioną w ten sposób wątpliwość prawną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

19 Przesłanki pozwalające na wystąpienie przez skład orzekający z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości prawnej określone są w art. 49 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem "Z przyczyn określonych w ust. 1 skład orzekający może wystąpić do Prezesa Sądu o wyjaśnienie wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów, izbę, lub połączone izby (...)" Przyczyny określone w ust. 1 to "występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne".

20 Stosując ten przepis od chwili jego wejścia w życie NSA wypracował już w swym orzecznictwie ugruntowaną wykładnię występujących w nim pojęć. Tak więc w orzecznictwie tego Sądu przyjmuje się że "O istotnych wątpliwościach prawnych uzasadniających wystąpienie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawiają się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza poważne trudności, głównie z powodu różnego rozumienia przepisów prawnych. Postanowienie składu orzekającego zatem, przedstawiającego owe wątpliwości do wyjaśnienia, powinno nawiązywać do stanu faktycznego sprawy i zawierać uzasadnienie z podaniem przepisów, które są źródłem wątpliwości. Powinno ono również wskazywać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne w sprawie" /uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 12/96 - ONSA 1997 Nr 3 poz. 104/. W uchwale tej Sąd podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 49 ust. 5 ustawy o NSA uchwała wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie, co oznacza, że wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

21 Tego typu pogląd został następnie powtórzony wielokrotnie w kolejnych uchwałach /z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 10/96 - ONSA 1997 Nr 3 poz. 103, z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 4, z dnia 4 maja 1999 r., FPS 1/99 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 111, z dnia 17 maja 1999 r. OPS 18/98 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 116, z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 118/.

22 W innej uchwale z dnia 20 grudnia 1999 r. FPK 6/99 /nie publ./, podjętej co prawda w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o NSA w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, ale zawierającej uwagi na temat "czy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od odpowiedzi na skierowane do Sądu pytanie" NSA stwierdził, że w takim przypadku "(...) musi zachodzić co najmniej tego rodzaju stan rzeczy, w ramach którego istnieje potencjalna możliwość sięgnięcia do regulacji pranej zawartej w wymagającym wykładni przepisie, to zaś, czy znajduje on zastosowanie w sprawie uzależnione jest od sposobu jego wykładni".

23 Podzielając te poglądy Sąd w składzie rozpoznającym przedstawioną mu wątpliwość prawną rozważył w pierwszej kolejności, czy jej wyjaśnienie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, w której wyłoniła się, czy w sprawie tej zachodzi konieczność sięgnięcia do regulacji prawnej objętej zapytaniem.

24 Odpowiedź na te pytania jest negatywna z następujących względów natury proceduralnej:

25 Zaskarżona do Sądu decyzja odwoławcza Prezesa Głównego Urzędu Ceł skierowana została do dwóch podmiotów: firmy I.C. Poland Oddział w W. oraz do Instytutu (...) w G. Skierowanie tej decyzji do Instytutu jest równoznaczne z oznaczeniem tego podmiotu jako strony, a więc jako podmiotu, który nabył prawa i obowiązki nią określone /J. Borkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996 r., str. 481/. Tak też bez wątpienia rozumie tę sytuację organ odwoławczy, który w piśmie z 6 kwietnia 1998 r. skierowanym do Instytutu napisał, że "nie ma znaczenia dla organów celnych, który z podmiotów wskazanych w decyzji dokona zapłaty wymaganych należności celnych" i zasugerował w dalszej jego części, że: "zasadnym byłoby, gdyby zapłaty należności celnych dokonał Instytut (...)".

26 Trzeba zatem zwrócić uwagę na fakt, iż decyzja organu I instancji - Dyrektora Urzędu Celnego (...) w W. z 8 marca 1996 r., zawarta w JDA SAD (...), została skierowana wyłącznie do "I.C. Poland Oddział W.", jako odbiorcy towaru. W decyzji tej ten właśnie podmiot został uznany za dokonujący obrotu towarowego z zagranicą. Tak też, nawiasem mówiąc, przyjął Prezes Głównego Urzędu Ceł w swej decyzji z 31 grudnia 1997r., pisząc w jej uzasadnieniu, iż "W niniejszej sprawie firma I.C. Poland sprowadziła na polski obszar celny towar w postaci spektrofotometru, przeznaczony na targi i wystawy. Z powyższego wynika zatem, że intencją podmiotu dokonującego obrotu towarowego z zagranicą nie był przywóz ww. towaru z przeznaczeniem dla instytucji naukowo-badawczej."

27 Dokonując zatem oceny legalności decyzji organu odwoławczego, nie można pominąć faktu, iż Instytut (...) w G. został uznany za stronę postępowania dopiero przez organ II instancji poprzez skierowanie do niego wydanej przez ten organ decyzji.

28 Prawem strony jest branie udziału w tym charakterze w każdym stadium postępowania. Instytut (...) w G. nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w charakterze strony, decyzja organu I instancji nie została do niego skierowana. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 147 Kpa/, co skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przepis ten stanowi, iż decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

29 Wobec skierowania zaskarżonej decyzji do Instytutu (...) w G. bez znaczenia pozostaje twierdzenie Prezesa GUC zaprezentowane w odpowiedzi na skargę o treści: "Mimo, iż podmiotem dokonującym obrotu towarowego z zagranicą była w niniejszej sprawie firma I.C. Poland, organ II instancji, kierując się okolicznościami podnoszonymi w toku postępowania odwoławczego przez Instytut (...) w G. dopuścił ten podmiot na podstawie art. 28 Kpa do udziału w postępowaniu na prawach strony". Z uwagi na zestawienie w tym zdaniu obok siebie art. 28 Kpa i pojęcia "udział w postępowaniu na prawach strony" wyjaśnić trzeba, że art. 28 Kpa zawiera definicje pojęcia "strona postępowania administracyjnego" i stanowi że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28; dlatego występuje w sprawie jedynie na prawach strony. Podmiot taki nie może być adresatem decyzji załatwiającej sprawę, może jedynie wykorzystywać uprawnienia procesowe, jakie przynależą stronie i dlatego doręcza mu się decyzję zapadłą w sprawie. Zgodnie z art. 31 Kpa podmiotem tym może być organizacja społeczna, kiedy jest to uzasadnione jej celami statutowymi. Bez wątpienie Instytut (...) nie jest organizacją społeczną (...). O dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu na prawach strony prowadzący je organ rozstrzyga postanowieniem, którego w sprawie nie ma /nawiasem mówiąc Instytut dowiedział się o tym, że był dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony w cztery miesiące po wydaniu decyzji ostatecznej z pisma z 6 kwietnia 1998 r., którego fragmenty tu już zacytowano./. Jest zatem oczywistym, że nie może być mowy o udziale tego podmiotu w postępowaniu odwoławczym na prawach strony. Jeśli natomiast organ odwoławczy uznał, że Instytut jest w tej sprawie podmiotem odpowiadającym warunkom z art. 28 Kpa, bo ten przepis powołał, a wcześniej skierował do niego swą decyzję, to powinien był wziąć po uwagę art. 10 Kpa z wykazanymi tu już konsekwencjami. Jeśli z kolei zdaniem organu odwoławczego Instytut z G. nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa to powinien wziąć po uwagę to, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa" /tak NSA w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 119/.

30 Jak zatem widać skład orzekający w sprawie wystąpił z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, dotyczącej już kwestii merytorycznej - zwolnienia towaru od cła i mających w takim przypadku zastosowanie przepisów ustawy - Prawo celne, bez dostatecznego zwrócenia uwagi na wyłaniające się w sprawie kwestie proceduralne. Zdaniem składu siedmiu sędziów rozstrzygnięcie przez skład orzekający kwestii proceduralnych wyłaniających się w sprawie spowoduje, że jej wynik nie będzie zależny od udzielenia odpowiedzi na przedstawioną do wyjaśnienia wątpliwość prawną. W tej sytuacji uznać należy, że nie zachodzą podstawy z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o NSA do udzielenia odpowiedzi na zgłoszoną do wyjaśnienia wątpliwość prawną, dlatego Sąd orzekł, jak w sentencji uchwały.