Wyrok z dnia 26 września 2002 r., II SA/Ka 2757/00

wyrok z dnia 26 września 2002 r., II SA/Ka 2757/00

Tekst

TEZY

1 Jeśli więc inwestor rozpocznie roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji i zrealizuje budowę zgodnie z warunkami pozwolenia, to późniejsza zmiana lub uchylenie przepisów nie ma znaczenia dla oceny legalności budowy. Zupełnie odmienna sytuacja zachodzi, gdy inwestor w toku prowadzenia robót odstąpi samowolnie od tych ustaleń i warunków. W postępowaniu w przedmiocie odstępstwa chodzi wyłącznie o ustalenie, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób zgodny z warunkami pozwolenia i przepisami techniczno-budowlanymi, a w razie stwierdzenia istotnego odstępstwa na organie administracyjnym ciąży obowiązek decyzyjnego orzeczenia w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wioletty K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 listopada 2000 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).

Uzasadnienie

3 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 20 września 2000 r. (...), wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nakazał Marzenie Z. wykonanie w terminie trzech miesięcy projektu powykonawczego wraz z orzeczeniem technicznym wybudowanego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce nr 1824 w C. przy ul. L. 43. W decyzji tej organ wskazał ponadto, iż projekt powykonawczy winien zawierać zmiany i przeróbki obiektu celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, przedłożyć zaś należy ten projekt do organu administracji architektoniczno-budowlanej /Starosty Powiatowego w M./ w celu zatwierdzenia i wydania stosownej decyzji.

4 W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podał, że przedmiotowy budynek wybudowany został w latach sześćdziesiątych niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, wydanego w dniu 13 marca 1965 r. przez PRN - Wydział Budownictwa i Architektury w M. Istotne odstępstwa polegają na tym, że pozwolenie obejmowało wybudowanie budynku gospodarczego, tymczasem wybudowano budynek mieszkalno-gospodarczy, zmieniono rozmieszczenie otworów okiennych i drzwiowych, a w zachodniej ścianie budynku wykonano dodatkowe otwory okienne w przyziemiu i otwór drzwiowy na poddaszu, co jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi tak w czasie budowy, jak i obecnie. Zdaniem organu nadzoru budowlanego wykonanie projektu z orzeczeniem technicznym ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

5 W odwołaniu od tej decyzji Marzena Z. podniosła, że budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym w 1965 r. projektem. Budynek nie został ani rozbudowany, ani nadbudowany, zaś częściowa zmiana sposobu użytkowania przez wykorzystanie części budynku na cele mieszkaniowe dotychczas nikomu nie przeszkadzała.

6 (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 14 listopada 2000 r. (...) działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

7 Organ odwoławczy motywując podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że przedmiotowy budynek powstał przed około 35 laty, a zatem pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 7 poz. 46/, która utraciła moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 224/, tj. z dniem 1 marca 1975 r. Oznacza to, w ocenie organu odwoławczego, że obecnie w prawie materialnym nie istnieje podstawa do rozpatrywania przypadków samowoli budowlanej zaistniałych po 1 marca 1975 r. Skoro zaś w trakcie kontroli dokonanej przez organ pierwszej instancji nie stwierdzono, by sprawa kwalifikowała się do rozpatrzenia w myśl art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, postępowanie należało umorzyć.

8 W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wioletta K. zakwestionowała zgodność z prawem powyższej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i wniosła o jej uchylenie.

9 Skarżąca przede wszystkim wskazała na bezsporny fakt dopuszczenia się samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu w budynku gospodarczym okien i drzwi z naruszeniem przepisów technicznych /w ścianie budynku znajduje się okno w stronę jej działki/. Zaskarżona decyzja musi uchodzić za krzywdzącą, gdyż bezpodstawnie legalizuje bezprawie.

10 W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

12 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

13 Przepis art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa, stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, wyposaża organ odwoławczy w kompetencję do podjęcia decyzji, którą uchyli zaskarżoną decyzję i umorzy postępowanie pierwszej instancji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sposób ostateczny zamyka czynności procesowe w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Uprawnienie do podjęcia takiej decyzji otwiera się jednak przed organem dopiero wówczas, gdy stwierdzi brak jakiegokolwiek elementu stosunku prawnego, z powodu którego nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a zatem z powodu wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości /art. 105 par. 1 Kpa/. Zaskarżona decyzja została wydana przy przyjęciu założenia, że wszczęte przed organem pierwszej instancji postępowanie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej /organu nadzoru budowlanego/. Trafnie zarzuca skarżąca, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy tak jednoznacznego stanowiska organu odwoławczego nie można zaakceptować.

14 Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wystąpienia skarżącej podważającej legalność wykonanych na sąsiedniej działce robót budowlanych związanych z budową budynku, częściowo również przebudową. Wobec ustalenia przez organ pierwszej instancji, że decyzją z dnia 13 marca 1965 r. wydaną przez Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce stanowiącej obecnie własność Marzeny Z., a roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z pozwoleniem, prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postępowanie ukierunkował jako dotyczące odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wbrew poglądowi prawnemu organu odwoławczego okoliczność, że roboty budowlane zostały wykonane w latach sześćdziesiątych, a zatem pod rządem nieobowiązującej już ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 7 poz. 46 ze zm./, nie stanowiła przeszkody w prowadzeniu postępowania przed organem nadzoru budowlanego w przedmiocie odstępstwa. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie wyłącza w takiej sytuacji prowadzenia postępowania, w szczególności podstawy takiej nie stwarza powołany przez organ odwoławczy art. 70 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, którym uchylone zostały przepisy Prawa budowlanego z 1961 r. Wskazać przyjdzie, że w postępowaniu w przedmiocie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie bada się, czy decyzja o pozwoleniu była zgodna z przepisami obowiązującymi w chwili jej wydania, gdyż zagadnienie to rozstrzygnięte zostało w sposób ostateczny w pozwoleniu na budowę. Jeśli więc inwestor rozpocznie roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji i zrealizuje budowę zgodnie z warunkami pozwolenia, to późniejsza zmiana lub uchylenie przepisów nie ma znaczenia dla oceny legalności budowy. Zupełnie odmienna sytuacja zachodzi, gdy inwestor w toku prowadzenia robót odstąpi samowolnie od tych ustaleń i warunków. W postępowaniu w przedmiocie odstępstwa chodzi wyłącznie o ustalenie, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób zgodny z warunkami pozwolenia i przepisami techniczno-budowlanymi, a w razie stwierdzenia istotnego odstępstwa na organie administracyjnym ciąży obowiązek decyzyjnego orzeczenia w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami.

15 W obowiązującym stanie prawnym do oceny skutków odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wydanym zarówno przed, jak i po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, znajdują zastosowanie w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 tej ustawy. Całkowicie błędnym okazał się pogląd organu odwoławczego, iż skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, a roboty budowlane wykonane pod rządem Prawa budowlanego z 1961 r. to brak jest podstawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie odstępstwa. Jedynie dla porządku stwierdzić trzeba, że o ile odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, dokonane przed dniem 1 stycznia 1995 r. nosiłoby cechy samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., w takim wypadku z uwagi na intertemporalną normę art. 103 ust. 2 tego Prawa zastosowanie znajdują przepisy art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r.

16 W rozpoznawanej sprawie w ustalonym przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym bezspornym było, że roboty budowlane w spornym budynku wykonane zostały w warunkach istotnego odstępstwa od ustaleń pozwolenia na budowę z 1965 r. Brak zatem było jakichkolwiek podstaw prawnych do podjęcia przez organ odwoławczy kasacyjnej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, skoro postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowym.

17 Z tych przyczyn kontrolowaną decyzję należało uznać za wydaną z naruszeniem art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa, a naruszenie tej normy mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Stwarza to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi na mocy art. 55 ust. 1 tej ustawy.

18 Ponownie rozpoznając sprawę zwróci uwagę organ odwoławczy, że postępowanie pierwszoinstancyjne było prowadzone na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. a decyzja tego organu oparta została o normę art. 40 dotychczasowych przepisów. Tymczasem z motywów decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż organ ten przyjął, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, nie noszących jednak cech samowoli w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Zagadnienie to może mieć znaczenie, jeśli weźmie się dodatkowo pod uwagę stanowisko skarżącej w świetle którego inwestor nie tylko dokonał w latach sześćdziesiątych odstępstwa, ale w okresie późniejszym w spornym budynku dopuścił się dalszej samowoli. Szczegółowa konfrontacja pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym tą decyzją projektem, a faktycznie wykonanymi robotami, ich zakresem oraz sposobem użytkowania pozwoli na poczynienie prawidłowych ustaleń i w konsekwencji zastosowanie właściwych przepisów przy decyzyjnym orzekaniu. Zadba przy tym organ, by pozwolenie na budowę wraz z projektem zostały dołączone do akt administracyjnych.