Wyrok z dnia 24 maja 2000 r., II SA/Gd 1075/98

wyrok z dnia 24 maja 2000 r., II SA/Gd 1075/98

Tekst

TEZY

1 Przepis art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ określa przesłanki przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Pozostawia Ministrowi Spraw Wewnętrznych jedynie prawo określenia wysokości równoważnika i szczegółowych zasad jego przyznawania.

2 Regulacja zawarta w par. 6 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /M.P. nr 76 poz. 708/ wskazujący warunki, w których równoważnik nie przysługuje policjantowi wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji.

Sentencja

3 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krzysztofa N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia 14 kwietnia 1998 r. (...) w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Rejonowego Policji B.-W. nr 1 z dnia 25 lutego 1998 r.; (...).

Uzasadnienie

4 Decyzją (...) z dnia 25 lutego 1998 r. Komendant Rejonowy Policji B.-W., powołując się na przepisy art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ oraz par. 6 ust. 2 zarządzenia Ministra. Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /M.P. nr 76 poz. 708/, odmówił Krzysztofowi M. przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 30 października 1997 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Krzysztof M. decyzją Komendanta Rejonowego Policji w N. z 17 czerwca 1993 r. otrzymał pomoc finansową ze środków budżetu Państwa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w pełnej przysługującej mu wysokości. Z par. 6 przywołanego w podstawie prawnej decyzji zarządzenia wynika, że równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi, jeżeli otrzymał on pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu ze środków budżetu Państwa.

5 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Krzysztof M., przyznając że otrzymał dotację na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego na mieszkanie w miejscowości O. Przeniesiony został służbowo z KRP w N. do KRP B.-W., wskutek tego nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej wobec miejsca służby a zatem zgodnie z art. 92 i art. 96 ustawy o Policji i par. 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego.

6 Decyzją (...) z dnia 14 kwietnia 1998 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się na przepisy wskazane w jej podstawie prawnej oraz art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu decyzji powtórzono argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

7 Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krzysztof M., podnosząc że w myśl obowiązujących przepisów policjantowi, który nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej przysługuje równoważnik pieniężny. Pomimo tego, że znajduje się on w takiej właśnie sytuacji odmówiono mu przyznania tego równoważnika. Na marginesie skarżący dodał, że odmówiono mu także przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pracy, z uwagi na to; że miejscowość gdzie mieszka nie jest "miejscowością pobliską" w rozumieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów.

8 Odpowiadając na skargą Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie podnosząc dodatkowo, ponad argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Krzysztof M. posiada mieszkanie własnościowe otrzymane w drodze darowizny od ojca w N., które jest miejscowością pobliską w stosunku do B., gdzie pełni on obecnie służbę. Bez znaczenia jest fakt, że mieszkanie to zajmuje na podstawie umowy użyczenia osoba trzecia, gdyż sam fakt posiadania lokalu w miejscowości pobliskiej wyłącza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Brak jest podstaw do przydzielenia skarżącemu lokalu w miejscu pełnienia służby, gdyż nie zwrócił on uzyskanej pomocy finansowej /art. 96 ustawy o Policji/ a zatem brak również i możliwości przyznania równoważnika pieniężnego.

9 W piśmie procesowym z 19 sierpnia 1998 r. skarżący przyznał fakt posiadania lokalu mieszkalnego w N. nad Notecią, wskazując że powierzchnia mieszkalna tego lokalu wynosi 25,9 m2, zaś jego rodzina liczy 4 osoby, zatem mieszkanie to nie spełnia norm zaludnienia dla policjantów mających rodzinę wynikających z przepisów zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /M.P. nr 76 poz. 707/.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

12 Art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ stanowi, że policjantowi w służbie stałej. przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

13 W myśl art. 92 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, zaś wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego określa Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Finansów. Powołując się na delegację ustawową zawartą w powyższym przepisie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał zarządzenie z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /M.P. nr 76 poz. 708/.

14 Przepis par. 5 powyższego zarządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, o której mowa w przepisach o przydziale i opróżnianiu lokali, on sam lub członkowie jego rodziny:

15 1/ nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, umowy najmu lokalu, za który obowiązani są płacić czynsz regulowany, spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość,

16 2/ policjant nie otrzymał tymczasowej kwatery.

17 Zarządzenie w swym par. 6 wyłącza możliwość nabycia prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant:

18 1/ utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu,

19 2/ otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu ze środków budżetu państwa,

20 3/ małżonek policjanta otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2,

21 4/ małżonek policjanta pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego;

22 5/ bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem.

23 Okoliczności faktyczne powołane w zaskarżonej decyzji nie były przez skarżącego kwestionowane. Przyznawał on bowiem, że otrzymał w 1992 r. pomoc finansową na nabycie prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości O. Bezsporne było także i to, że O. nie jest miejscowością pobliską /w rozumieniu stosownych przepisów/ w stosunku do B., będącej obecnie miejscem pełnienia służby przez skarżącego.

24 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem cytowanego wyżej art. 92 ustawy o Policji. Przepis ten określa przesłanki przyznania równoważnika za brak lokalu, pozostawiając Ministrowi Spraw Wewnętrznych jedynie prawo określenia wysokości równoważnika i szczegółowych zasad jego przyznawania.

25 Regulacja zawarta w par. 6 przywołanego wyżej zarządzenia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Nie sposób bowiem rozumieć prawa do określenia "szczegółowych zasad" przyznawania równoważnika za brak lokalu jako prawa do ustanowienia negatywnych, materialnoprawnych przesłanek,

26 wyłączających skorzystanie przez policjanta z ustawowego uprawnienia, wynikającego z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Szczegółowymi zasadami przyznawania równoważnika, o których mowa w upoważnieniu zawartym w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji może być natomiast określenie trybu w jakim policjant może ubiegać się o przyznanie równoważnika, sposobu w jaki powinien wykazać istnienie ustawowych przesłanek swego uprawnienia oraz trybu w jakim jego sprawa powinna zostać załatwiona przez kompetentne organy.

27 Analizą podobnego problemu zajął się Trybunał Konstytucyjny w związku z oceną konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 marca 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sprzedaży osobnych kwater stałych /Dz.U. nr 32 poz. 141/ i w swym wyroku z dnia 8 grudnia 1998 r. /OTK 1998 nr 7 poz. 118/ stwierdził wprost, że w pojęciu "szczegółowych zasad", zawartym w treści delegacji ustawowej nie mieści się wydawanie regulacji o materialnoprawnym charakterze, zaś brak w ustawie wyraźnego upoważnienia do normowania danej materii należy interpretować jako nieudzielenie takiego upoważnienia. Pogląd ten ma niewątpliwie znaczenie ogólne i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni go podziela.

28 W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona została zasada, iż podstawę prawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy ustaw oraz rozporządzeń i zarządzeń wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach i mieszczących się pod względem treści w granicach "wykonania ustaw".

29 Art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą.

30 Jeśli zatem art. 92 ustawy o Policji nie zawiera ograniczenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z powodu wcześniejszego otrzymania pomocy finansowej na otrzymanie mieszkania i delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie nie pozwalała Ministrowi Spraw Wewnętrznych na wprowadzenie takiego ograniczenia, to uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, odwołując się do niezgodnego z ustawą przepisu par. 6 zarządzenia naruszały prawo materialne w postaci wymienionego wyżej art. 92 ustawy o Policji.

31 Wskazać należy również, że podniesiony w odpowiedzi na skargę argument dotyczący posiadania przez skarżącego mieszkania w miejscowości N., będącej miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia przezeń służby nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji okoliczność ta nie była brana pod uwagę przy ich wydawaniu. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku prezentowanym już w wielu wcześniejszych orzeczeniach, że odpowiedź na skargę nie może być formą uzupełnienia motywów zaskarżonego aktu i argumentacja z odpowiedzi na skargę nie może być brana pod rozwagę przez sąd administracyjny przy ocenie zgodności zaskarżonego aktu z prawem /por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 1998 r. I SA/Gd 209/96 oraz z dnia 4 czerwca 1997 r. SA/Gd 3691/95 - nie publ./.

32 Niewątpliwie natomiast organy rozpatrujące sprawę ponownie wezmą pod uwagę fakt posiadania przez skarżącego lokalu w N. i rozważą znaczenie tej okoliczności dla możliwości przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, biorąc pod uwagę ratio legis przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji polegające na udzieleniu swego rodzaju finansowej rekompensaty w związku z niedogodnością wynikającą z konieczności dojazdów policjanta do miejsca pełnienia służby. Zatem wyłączenie tego prawa w stosunku do policjanta posiadającego lokal w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej zakłada faktyczną i prawną możliwość zamieszkania przez policjanta w tym lokalu przy zachowaniu jego uprawnień wynikających między innymi z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.

33 W tym stanie sprawy stwierdzając, że rozpatrujące sprawę organy administracji naruszyły przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w sposób mający wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, opierając się na przepisach art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

34 Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.