Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., I OZ 55/11

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., I OZ 55/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt IV SO/Wa 131/05 w sprawie z wniosku U.T., M. K., K. K., M. J., J. K. i D. S. o wymierzenie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny za nieprzekazanie terminie skargi wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt IV SO/Wa 131/05 w sprawie z wniosku U. T., M. K., K. K., M. J., J. K. i D. S. wymierzył Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 600 (sześćset) złotych za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

3 W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że U. T., M. K., K. K., M. J., J. K. i D. S. w dniu 18 maja 2005 r. złożyli wniosek o wymierzenie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ich skargi z dnia 18 listopada 2004 r. na bezczynność tego organu. Powyższą skargę, stosownie do trybu określonego w art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), wymienieni wnieśli za pośrednictwem organu, który zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a., obowiązany był przekazać ją do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od daty jej złożenia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wywiązał się z tego obowiązku, a przedmiotowa sprawa pozostaje nadal merytorycznie niezałatwiona. W tej sytuacji, przyjmując, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego, orzeczenie o wymierzeniu Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny w wysokości 600 zł. jest uzasadnione.

4 Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

5 • naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 55 § 1 P.p.s.a.;

6 • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 170 i art. 171 w związku z art. 166 P.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania w myśl art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a.

7 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w skardze z dnia 18 listopada 2004 r. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2003 r. strony zawarły wniosek wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Następnie w dniu 4 lutego 2005 r. pełnomocnik stron wniósł o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W związku z nadesłaniem przez organ w dniu 2 marca 2005 r. akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 marca 2005 r. umorzył postępowanie sądowe w zakresie wniosku skarżących o ukaranie Ministra grzywną na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Skarga kasacyjna na to postanowienie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt I OSK 603/05. W uzasadnieniu tego postanowienia sąd kasacyjny stwierdził, że wniosek zawarty w skardze o ukaranie organu grzywną na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. będzie rozpatrzony w dalszej kolejności.

8 Mimo prawomocnego postanowienia kończącego postępowanie w sprawie z wniosku stron o ukaranie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywną na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznał sprawę i jeszcze raz-zdaniem organu- wymierzył Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę na tej samej podstawie. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji, wydając kolejne postanowienie w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami, naruszył powagę rzeczy osądzonej. Ponadto mimo, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 października 2005 r. przesądził, że istniała przesłanka do umorzenia postępowania sądowego w przedmiocie grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 wobec spełnienia obowiązku przekazania akt administracyjnych wraz z odpowiedzią na skargę, WSA w Warszawie jeszcze raz badał kwestię zastosowania się organu do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Ponowne ustalenia stanu faktycznego dokonane przez WSA w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględniają faktu przekazania Sądowi w dniu 2 marca 2005 r. akt sprawy administracyjnej oraz odpowiedzi na skargę z dnia 18 listopada 2004 r.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 7 kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał uchwałę w sprawie o sygn. akt II FPS 1/08, w której uznał, iż wniosek, o jakim mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a,. jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie, od którego pobiera się wpis sądowy, zaś od postanowienia wydanego na skutek tego wniosku służy stronie zażalenie, a nie skarga kasacyjna. W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt IV SO/Wa 131/05 skargę kasacyjną a nie zażalenie. Pismo skarżące rozstrzygnięcie Sądu I instancji o ukaraniu grzywną na podstawie art. 55 P.p.s.a. zostało wniesione w terminie przewidzianym do złożenia skargi kasacyjnej. Jednakże biorąc powyższe pod uwagę oraz uwzględniając to, że przy doręczeniu postanowienia strona została pouczona przez Sąd o możliwości złożenia od postanowienia skargi kasacyjnej, a nie zażalenia i w terminie ustawowym wyznaczonym do jej złożenia organ wystąpił z takim środkiem zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesiony środek zaskarżenia za dopuszczalny i postanowił rozpoznać go merytorycznie.

11 Niniejszy środek zaskarżenia pozbawiony jest jednak uzasadnionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.

12 Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny.

13 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni utrwalony w orzecznictwie pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Nieuprawnione jest zatem dopatrywanie się w tej instytucji wyłącznie funkcji dyscyplinującej. Nie pozwala na to dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie powinności określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. należy przekazanie przez organ skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.

14 Dodać nadto należy, że organ, jeżeli nie skorzystał z uprawnień przewidzianych w art.54 § 3 P.p.s.a., zobowiązany jest do przekazania sądowi każdej skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na własną ocenę skargi. Zatem nawet przeświadczenie organu o niedopuszczalności otrzymanej skargi nie upoważnia go do odstąpienia od realizacji bezwzględnego obowiązku przekazania sądowi skargi w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Kwestie dopuszczalności czy zasadności skargi należą do właściwości sądu administracyjnego a nie organu za pośrednictwem, którego wnosi się taką skargę.

15 W przedmiotowej sprawie bezzasadne są zarzuty Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt IV SO/Wa 131/05 Sąd I instancji, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w tej samej sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie postanowieniem z dnia 11 marca 2005 sygn. akt IV SA/Wa 870/04, na które to postanowienie skarga kasacyjna została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt I OSK 603/05. Żalący się, formułując taki wytyk, zdaje się nie zauważać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrywał dwa wnioski uprawnionych o wymierzenie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny na podstawie art.55 § 1 P.p.s.a., ale wnioski te dotyczyły dwóch różnych skarg. We wniosku z dnia 16 maja 2005 r. wnioskodawcy wskazali, że w dniu 18 listopada 2004 r. skierowali do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie dwie odrębne skargi. Pierwszą z nich, opartą na podstawie przewidzianej w art.154 § 1 i § 3 P.p.s.a., złożyli bezpośrednio do WSA w Warszawie. Została ona zarejestrowana w Sądzie w sprawie sygn.akt IV SA/Wa 870/04, w której toczy się odrębne postępowanie. Natomiast drugą skargę przesłali za pośrednictwem organu, kwestionując w niej bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz domagając się w niej, na podstawie art.3 § 2 i art.149 P.p.s.a., zobowiązania tego organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] stycznia 1961 r. Podkreśli ponadto, że ich nowy wniosek z dnia 16 maja 2005 r. o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. dotyczy tylko drugiej skargi, gdyż właśnie ta skarga nadal nie została przez organ przekazana do WSA w Warszawie.

16 Powyższe stanowisko wnioskodawców znajduje potwierdzenie w przedstawionych przez Sąd I instancji aktach sprawy. Zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2005 r. zostało bowiem wydane w sprawie o sygn. akt IV SO/Wa 131/05 r. i rozstrzygało wyłącznie powołany wniosek o wymierzenie na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. grzywny za nieprzesłanie do sądu przewidzianej w art. 3 § 2 pkt.8 P.p.s.a. skargi z dnia 18 listopada 2004 r. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Natomiast w sprawie sygn.akt IV SA /Wa 870/04 dnia 4 lutego 2005 r. wcześniej został wniesiony odrębny wniosek o zastosowanie sankcji przewidzianej w art.55 § 1 P.p.s.a. za nieprzekazanie w terminie skargi z tej samej daty i tych samych osób, ale złożonej w trybie art.154 § 1 P.p.s.a. Oba wnioski o wymierzenie grzywny na podstawie art.55 § 1 P.p.s.a. dotyczyły zatem nieprzestrzegania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ciążących na nim obowiązków w sprawie - jak podnoszą wnioskodawcy- dwóch odrębnych skarg. Te twierdzenia wymienionych o złożeniu przez nich dwóch odrębnych skarg w żaden sposób nie zostały przez organ podważone.

17 W sprawie sygn. akt IV SA/Wa 870/04 postanowienie z dnia 11 marca 2005 r. dotyczyło wyłącznie wniosku z dnia 2 lutego 2005 r. (nadanego w dniu 4 lutego 2005 r.) o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu w ustawowym terminie skargi z dnia 18 listopada 2004 r., złożonej na podstawie art.154 P.p.s.a. Umorzenie postępowanie w sprawie powyższego wniosku nie zwalniało zatem Sądu I instancji z obowiązku rozpatrzenia nowego wniosku z dnia 16 maja 2005 złożonego także na podstawie art.55 § 1 P.p.s.a., ale kwestionującego nieprzekazanie do tego Sądu odrębnej skargi. W tej sytuacji skoro powyższa skarga, złożona na podstawie art.3 § 2 pkt.8 P.p.s.a., nie została w ogóle przekazana do wojewódzkiego sadu administracyjnego, to Sąd I instancji, wbrew zarzutom zażalenia prawidłowo zastosował art.55 § 1 P.p.s.a. Istniały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, gdyż nie dopełnił on obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a.

18 Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że skarga przewidziana w art. 154 P.p.s.a. rożni się od wszystkich pozostałych skarg przewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. i w przepisach szczególnych, również w zakresie jej żądania. W świetle zawartego w art. 154 § 1 in fine sformułowania "strona (...) może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny" należy przyjąć, że jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem jakiegoś konkretnego aktu lub czynności organu administracyjnego. Zawarte w takich skargach żądanie skarżącego jest odmienne niż we wszystkich innych typach skarg. Skarżący może żądać od sądu administracyjnego wyłącznie wymierzenia grzywny w związku z niewykonywaniem wyroku tego sądu (Tadeusz Woś (w:) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 480-481).

19 Uprawnienie określone w art. 154 P.p.s.a. nie wyłącza możliwości złożenia skargi na bezczynność przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 [por. T. Woś. w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 317 i J.P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2004, s. 226]. Nie można utożsamiać sprawy o niewykonanie wyroku sądu z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za sprawą ze skargi na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II 0Z 786/06, niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 489/09, niepubl.). O ile bowiem ta ostatnia ma na celu ustalenie, czy organ jest zobowiązany w określonej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, a w przypadku pozytywnego ustalenia tej okoliczności i stwierdzenia, że pozostaje w bezczynności, do nakazania podjęcia określonych czynności, to skarga, o jakiej mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. zmierza do wymierzenia organowi sankcji za niewykonanie wyroku sądu w sytuacji określonej tą normą prawną (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 sygn.akt I OSK 1384/10)

20 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zażalenie oddalić, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.