Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., I OW 247/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., I OW 247/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak Protokolant st. asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku a Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku C.G. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1969 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1969 r., nr [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] postanawia: wskazać Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organ właściwy do rozpoznania wniosku C.G.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 K.p.a. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku a Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wniosku C. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1969 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1969 r. nr [...] w przedmiocie oddania nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste — przez wskazanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organu właściwego do rozpoznania wniosku.

3 W uzasadnieniu wniosku podano, że decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem C. G.. W ocenie Ministra nie jest on organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1969 r. Podniósł, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 K.p.a.) ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji, jednak reguła ta nie dotyczy sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów, zatem właściwość rzeczową w sprawach stwierdzenia nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. Jeżeli nieruchomość, której dotyczy kwestionowana decyzja, stała się po 1990 r. własnością gminy, to wszelkie rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące tej nieruchomości należą do zadań własnych gminy, a wobec tego to samorządowe kolegium odwoławcze stało się organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących tej nieruchomości zarówno wtedy, gdy rozstrzygnięcie administracyjne wydaje organ gminy, jak i wtedy, gdy rozstrzygnięcie administracyjne wydał przed dniem 27 maja 1990 r. właściwy wówczas terenowy organ administracji państwowej. Właściwym organem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium WRN w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1969 r. w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest SKO w Gdańsku, które orzekało już w tej sprawie, a właściwość rzeczowa Kolegium została potwierdzona wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 29.06.2011 r., II SA/Gd 255/11. Postępowanie wszczęte na wniosek C. G. dotyczy decyzji organu wyższego stopnia w stosunku do Prezydium WRN - tj. Ministra Gospodarki Komunalnej, jednak ta okoliczność nie może w ocenie Ministra oznaczać innej właściwości nadzorczej.

4 Stanowisko to Minister podtrzymał w swojej decyzji z dnia 14 maja 2013 r.

5 Następnie Minister przekazał przedmiotowy wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.

6 SKO w Gdańsku, uzasadniając właściwość ministra do rozpoznania wniosku podkreśliło, że zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Wniosek C. G. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ministra, zatem organem właściwym do rozpoznania tego wniosku jest również minister - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

7 Zdaniem Kolegium stanowisko Ministra, że przedmiot żądania wniosku C. G. nie ma znaczenia dla ustalenia organu właściwego pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 157 § 1 K.p.a. Kolegium odwołało się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12. W tezie uchwały wskazano jako zasadę, że organ wyższego stopnia w rozumieniu aut 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ wymieniony w art. 17, ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 w zw. z art. 20 K.p.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano zasady rządzące ustaleniem właściwości organów wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § i K.p.a. W uchwale tej podzielono stanowisko sądów administracyjnych, w myśl którego: ...Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak każde nadzwyczajne postępowanie, jest w stosunku do postępowania zwykłego nowa sprawą, która rządzi się własnymi regułami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wznowienia postępowania jest to art. 150 K.p.a., w przypadku uchylenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub prawidłowej są to art. 154 § 1 i art. 161 § 1 i 2 K.p.a., zaś w przypadku stwierdzania nieważności decyzji - art. 157 § 1 K.p.a. Żaden z tych przepisów, uwzględniając ich gramatyczną wykładnię, nie daje podstaw do tego, aby właściwość organu do załatwienia sprawy w nadzwyczajnym trybie oceniać według przepisów określających właściwość organów w trybie postępowania zwykłego. Dopiero wówczas, gdy - z uwagi na zmiany organizacji organów administracji reguły służące określeniu organu właściwego w nadzwyczajnym trybie są niewystarczające, dla osiągnięcia tego celu można i należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym do systemu prawa, a więc także do przepisów określających zakres działania organów administracji. Taką zasadę przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS 7/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 139. Z jej uzasadnienia wynika, że sięganie do obowiązujących w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przepisów prawa materialnego jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy zachodzi potrzeba ustalenia organu wyższego stopnia, który nie jest wymieniony w art. 17 K.p.a. Kierując się powyższą uchwalą uznano, że wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Nie chodzi tu jednak o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie tych przepisów."

8 W świetle powyższej zasady organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1969 r. jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, tj. minister - stosownie do art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 w zw. z art. 20 K.p.a.

9 Minister w odpowiedzi na wniosek wskazał, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji. Reguła ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Zgodnie z orzecznictwem NSA kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia.

10 Minister stwierdził, że jeżeli nieruchomość po 1990 r. stała się własnością gminy, to rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące tej nieruchomości (w tym kwestie związane z użytkowaniem wieczystym), co do zasady, należą do zadań własnych gminy, a wobec tego samorządowe kolegium odwoławcze stało się organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących takich nieruchomości zarówno wtedy gdy rozstrzygnięcia administracyjne wydaje organ gminy, jak i wtedy gdy rozstrzygnięcie administracyjne, przed reformą administracyjną (przed dniem 27.05.1990 r.), wydał właściwy wówczas terenowy organ administracji państwowej (postanowienie NSA z dnia 16.02.2004 r. sygn. akt OW 43/04). Wniosek P. C. G. dotyczy wprawdzie decyzji organu wyższego stopnia w stosunku do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - tj. Ministra Gospodarki Komunalnej, jednakże powyższa okoliczność nie może oznaczać innej właściwości nadzorczej.

11 Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 13.10.2011 r. sygn. akt II OW 32/11 wskazał, iż gdy sprawa należy do kategorii, w której organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, to nie będzie miało żadnego znaczenia, który organ i jakiego szczebla orzekał w postępowaniu w trybie zwykłym. W każdym bowiem przypadku właściwym obecnie organem będzie samorządowe kolegium odwoławcze, pomimo iż kwestionowaną decyzję wydał Minister.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

14 Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

15 W niniejszej sprawie zaistniał spór negatywny co do tego, który z wymienionych na wstępie organów właściwy jest do rozpoznania wniosku C. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1969 r.

16 Przechodząc do rozpoznania wniosku wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 157 § 1 K.p.a. stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach przewidzianych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zatem, jak wynika z ww. przepisu zasadą jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję, zaś w sytuacji, gdy kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ.

17 W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej, zatem stosowanie do treści art. 157 § 1 K.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ministra będzie minister. Przy czym podkreślić należy, że dla kwestii wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez ministra, nie ma znaczenia zmiana właściwości organów w trybie zwykłym. Postępowanie nieważnościowe jak każde postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego i rządzi się swoimi zasadami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest to przepis art. 157 § 1 K.p.a. Nie ma bowiem żadnych podstaw do tego, by odstępować od gramatycznej wykładni tego przepisu i oceniać kwestię właściwości organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez pryzmat właściwości organu w postępowaniu zwykłym dla danej kategorii spraw.

18 Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w motywach do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, w których odnosząc się do treści art. 157 § 1 K.p.a. w zakresie dotyczącym decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, jednoznacznie wskazano, że ustawodawca wyraźnie powiązał właściwość organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wydaniem przez nie decyzji. Zatem ustalenie właściwości organu następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Jedynie bowiem w sytuacji zniesienia takiego organu niezbędne jest ustalenie organu, do właściwości którego sprawy te zostały przekazane.

19 Uwzględniając zatem zakres aktualnych kompetencji merytorycznych określonego ministra, organem właściwym do rozpoznania wniosku C. G. o stwierdzenie nieważności orzeczenia podjętego przez Ministra Gospodarki Komunalnej, stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 17 i art. 20 K.p.a., jest obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju.

20 Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.