Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., I OSK 968/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., I OSK 968/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Op 527/18 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 527/18 oddalił skargę W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

3 Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Starosta S. otrzymał w dniu 16 lutego 2018 r. wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w O. o cofnięcie skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, ponieważ w okresie dwóch lat od dnia wydania jej po raz pierwszy prawa jazdy popełniła ona trzy wykroczenia drogowe. Starosta S. jako organ I instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzję o cofnięciu skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, potwierdzonego prawem jazdy numer [...], druk numer [...], wydanego w dniu [...] grudnia 2015 r. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Organ zwrócił uwagę na dyspozycję art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.r.d.", wskazując, że z uwagi na ziszczenie się ustawowych przesłanek, organ zobowiązany jest do wydania takiej decyzji. Rygor natychmiastowej wykonalności uzasadnił tym, że dalsze uczestnictwo strony w ruchu drogowym niesie niebezpieczeństwo dla innych uczestników ruchu. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania W. G. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do dnia 3 czerwca 2018 r. obowiązywał podany w zaskarżonej decyzji przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. Przepis ten został dodany na mocy art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541) i obowiązywał od 18 maja 2015 r. Na mocy art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "u.k.p.", przepis ten został uchylony z dniem 3 czerwca 2018 r. Ustalono pierwotnie datę wejścia w życie art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. na dzień 4 czerwca 2018 r. Dalej organ wskazał, że zasadne jest zachowanie dotychczasowych rozwiązań prawnych stosowanych wobec kierowców, którzy na mocy decyzji starosty tracą uprawnienie do kierowania pojazdami w razie przekroczenia liczby 20 punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego, których to naruszeń dopuściły się w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (art. 140 ust. 1 pkt 3 P.r.d.), a jednocześnie poszerzenie regulacji o jeden z elementów przewidzianych w ramach okresu próbnego (zasadniczo chodzi tu o okres 2 lat), tj. cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami w razie popełnienia w tym okresie trzech wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub jednego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Co prawda przepis art. 14 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957) wprowadził zasadę, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa - 100aq ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 maja 2018 r., przepisów art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p. nie stosuje się, niemniej, ograniczenie to należy rozumieć jako wyłączenie stosowania art. 103 ust. 2 u.k.p., tj. w zakresie, w jakim podstawą decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią wyłącznie dane i informacje zgromadzone w ewidencji przekazanej staroście. Okoliczność uchylenia przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. nie ma zatem wpływu na zasadność zastosowania wobec skarżącej sankcji cofnięcia uprawnień, z uwagi na wprowadzenie przepisu art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Organ odwoławczy podniósł też, że zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury, data zdarzenia implikującego sankcję administracyjną, kreuje stosunek administracyjnoprawny pomiędzy stroną a organem administracji publicznej. Decyzja orzekająca o cofnięciu uprawnienia do prowadzenia pojazdów i nakładająca obowiązek zwrotu dokumentu prawa jazdy jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, konkretyzującym stosunek administracyjnoprawny, a jednocześnie przysługuje jej przymiot obligatoryjności i związania w odniesieniu do działania organu administracji publicznej. Z uwagi na to, że w sprawie do popełnienia wykroczeń drogowych doszło w dacie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d., tj. po dniu 18 maja 2015 r. a przed 4 czerwca 2018 r., to konieczne było orzeczenie sankcji administracyjnoprawnej. Decyzja ta ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał także, że skarżąca w okresie dwóch lat od dnia wydania jej po raz pierwszy prawa jazdy popełniła trzy wykroczenia drogowe, tj. dwukrotnie naruszyła art. 86 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz raz art. 92a Kodeksu wykroczeń - przekroczyła dopuszczalną prędkości o ponad 31 km/h. Bez znaczenia pozostaje fakt jej nieuczestniczenia w toczącym się postępowaniu karnym przed Sądem Rejonowym w S.

5 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła W. G. zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a P.r.d. na skutek jego zastosowania w sprawie; naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. na skutek jego zastosowania mimo nieobowiązywania oraz naruszenie art. 108 § 1 K.p.a. na skutek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy pozostawienie możliwości kierowania pojazdami przez skarżącą nie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego.

6 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

7 Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji bezspornie obowiązywał przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a P.r.d. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca, która posiadała prawo jazdy kat. "B" od dnia 23 lipca 2015 r. popełniła trzy następujące wykroczenia:

8 - 6 listopada 2016 r. spowodowała zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego – kolizja drogowa, za co została skazana przez Sąd Rejonowy w S. na podstawie art. 86 § 1 Kodeksu wykroczeń;

9 - 9 kwietnia 2017 r. przekroczyła dopuszczalną prędkość o ponad 30 km/h, za co została ukarana mandatem karnym na podstawie art. 92a Kodeksu wykroczeń;

10 - 3 lipca 2017 r. ponownie spowodowała kolizję drogową, za co została skazana przez Sąd Rejonowy w Strzelcach O. na podstawie art. 86 § 1 Kodeksu wykroczeń.

11 Następnie Sąd I instancji podał, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca kwestionowała dwa pierwsze zdarzenia, wobec czego załączono do akt wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2016 r., wydany w postępowaniu nakazowym, wymierzający skarżącej karę grzywny za zdarzenie z dnia 6 listopada 2016 r. oraz mandat karny dotyczący zdarzenia z dnia 9 kwietnia 2017 r., którego przyjęcie potwierdziła własnoręcznym podpisem. Tym samym spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie zacytowanego wyżej przepisu, gdyż dwuletni okres próbny wskazany w tym przepisie mijał w dniu 23 lipca 2017 r., a do popełnienia opisanych wykroczeń doszło przed jego upływem. W ocenie Sądu, organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, a przy tym z treści skargi nie wynika, by skarżąca ustalenia te kwestionowała.

12 Sąd I instancji wskazał nadto, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - stan prawny, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie uległ zmianie. Pomimo tego, że Sąd nie podzielił wywodu prawnego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnoszącego się do konieczności pomocniczego stosowania w sprawie art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. oraz zasady działania prawa z dnia zdarzenia, czy też deklaratoryjnego charakteru decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami, to w jego ocenie zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym względzie Sąd I instancji zauważył, że w dniu 4 czerwca 2018 r. weszła w życie nie tylko zmiana ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, dokonana ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1273), która w sposób wyraźny w art. 125 pkt 16 uchyliła art. 140 i art. 140a P.r.d. z dniem 4 czerwca 2018 r., ale z dniem tym weszła w życie również nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957). Sąd wskazał następnie, że z art. 14 ust. 1 i 2 ww. ustawy wynika, że do dnia wdrożenia wskazywanych rozwiązań technicznych (co ostatecznie nastąpiło w dniu 1 października 2018 r.) nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 u.k.p., uchylającego przepis art. 140 i 140a P.r.d. Oznacza to, że również w dacie orzekania przez organ odwoławczy przepis art. 140 P.r.d. mógł mieć zastosowanie i mógł stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, pomimo niewdrożenia rozwiązań, o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej. Sąd stwierdził zatem, że przesłanki stosowania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. zostały w stanie faktycznym sprawy spełnione, a co za tym idzie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji odwoławczej jest prawidłowe (zgodne z prawem), a zarzuty skargi odnoszące się do braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji okazały się chybione.

13 Za nieusprawiedliwione Sąd I instancji uznał również zarzuty skargi dotyczące bezzasadnego nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stwierdził, że przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego, która nosi cechy ostateczności i tym samym będąca wykonalną z mocy prawa (art. 16 § 1 w związku z art. 130 § 1 K.p.a.). Sąd podkreślił, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest rozwiązaniem tymczasowym, a ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 K.p.a., tj. gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W świetle powyższego uznano stanowisko organu I instancji jako uzasadnione.

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. G., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając naruszenie:

15 1. przepisów prawa materialnego:

16 a) art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten na moment wydania decyzji został uchylony,

17 b) art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie obowiązywał na moment wszczęcia postępowania przez organ I instancji,

18 2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 108 § 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw, bowiem z materiału dowodowego nie wynikało aby do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia dalsze kierowanie pojazdu przez skarżącą zagrażało bezpieczeństwu innych uczestników ruchu.

19 Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

22 Przed odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych należy podkreślić, że trafnie wskazał Sąd I instancji, iż materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d., który uprawniał starostę do tego aby na wniosek komendanta Policji, wydał decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił trzy wykroczenia określone w art. 86 § 1 lub 2, art. 87 § 1, art. 92a w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 30 km/h lub art. 98 Kodeksu wykroczeń.

23 Wypada także dostrzec, że badana skarga kasacyjna pozbawiona jest zarzutów naruszenia przepisów odnoszących się do ustalenia podstawy faktycznej wyrokowania. To zaś petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną sprawy niż te, które wskazał Sąd I instancji. Wśród tych okoliczności jest natomiast ustalenie, że skarżąca kasacyjnie w okresie dwóch lat od uzyskania po raz pierwszy prawa jazdy popełniła trzy wykroczenie, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) P.r.d. w brzmieniu z dnia ferowania zaskarżonej decyzji.

24 Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że istota sporu przedstawionego w kasacji sprowadza się do kwestii intertemporalnej związanej z utratą mocy obowiązującej przez art. 140 P.r.d. i uzyskania owej mocy przez art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że przepis art. 140 P.r.d. został uchylony na podstawie art. 125 pkt 16 u.k.p. Zgodnie z art. 139 pkt 3 u.k.p. uchylenie to miało nastąpić z dniem 4 czerwca 2018 r. Niemniej jednak trafnie zauważył Sąd I instancji, że z dniem 4 czerwca 2018 r. weszła w życie nowelizacja przepisów u.k.p., dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957), która w art. 14 ust. 1 zdecydowała, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq P.r.d., nie stosuje się m.in. przepisów art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 oraz art. 125 pkt 10 lit. g) i pkt 16 u.k.p. Z kolei w art. 14 ust. 2 owej ustawy zmieniającej, przewidziano uprawnienie dla ministra właściwego do spraw informatyzacji do ogłaszania w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikatu określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ten miał być ogłoszony w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie.

25 Powyższe oznacza, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 9 maja 2018 r., nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 u.k.p., uchylającego przepis art. 140 i art. 140a P.r.d., oraz art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 u.k.p. statuujący nowe regulacje odnoszące się cofnięcia i przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, które miały wejść w życie w miejsce tych zawartych m.in. w art. 140 P.r.d. Istotnym elementem wejścia w życie powyższych przepisów był komunikat Ministra Cyfryzacji, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 9 maja 2018 r. Wskazywał on, że termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie informacji do centralnej ewidencji pojazdów o zatrzymaniu dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego) oraz o informacji o jego zwrocie, to dzień 1 października 2018 r. W tym też dniu znalazł zastosowanie przepis art. 125 pkt 16 u.k.p. i nastąpiła derogacja art. 140 i art. 140a P.r.d. Jednocześnie wszedł w życie wówczas art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 u.k.p., a tym samym weszły do obrotu prawnego nowe regulacje odnoszące się cofnięcia i przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami.

26 Jeśli zatem decyzja organu I instancji zapadła w dniu [...] kwietnia 2018r., zaś organu odwoławczego w dniu [...] czerwca 2018r., to trafnie Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b P.r.d. w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był derogowany i mógł stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Jednocześnie art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p. w owym czasie jeszcze nie obowiązywał, a zatem nie mógł stanowić i nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy. Bezpodstawne są zatem zarzuty kasacyjne naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 3a lit b) P.r.d. oraz art. 103 ust. 1 pkt 3 u.k.p.

27 Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. należy podkreślić, że istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych. W przypadku gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują już żadne ograniczenia w jej wykonaniu. Tym samym nadanie rygoru na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej też sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1134/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wydanie decyzji ostatecznej, jak miało to miejsce w badanej sprawie, zamyka ową sferę. Z momentem wydania decyzji ostatecznej kwestia rygoru natychmiastowej wykonalności przestaje mieć znaczenie, bowiem wykonalność decyzji zostaje przeniesiona na inny poziom, na którym wykonalność staje się zasadą, co wynika z ostateczności decyzji (art. 130 § 1 i 2 K.p.a.). Z tego też powodu zarzucanie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. zupełnie abstrahuje od kwestii stanu sprawy, którą kontrolował Sąd I instancji, rozpatrując skargę na ostateczną decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 108 § 1 K.p.a.

28 Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

29 Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.