Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2016 r., I OSK 962/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2016 r., I OSK 962/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L., B. L., D. S., M. S., M. S., Ł. S., C. W., T. W., M. S., M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1128/13 w sprawie ze skargi J. L., E. W., B. L., D. S., M. S., M. S., Ł. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2014 r., I SA/Wa 1128/13 oddalił skargę M. S., D. S., J. L., B. M. L., E. A. W., M. S. i Ł. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ponownie rozpatrując sprawę niniejszą wykonał wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 23 czerwca 2010 r., I SA/Wa 52/10, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe zgodnie ze wskazaniami Sądu, a następnie dokonał ponownie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, po jego uzupełnieniu o oświadczenia B. L. i R. L. z 10 sierpnia 2011 r. i z 15 sierpnia 2011 r. pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i zasadnie uznał, że w sprawie kontrolowanego w trybie nadzorczym postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 1974 r. żadna z tych przesłanek nie wystąpiła.

3 Wskazał, że postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom od ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww zasady.

4 Jednocześnie, postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. różni się przedmiotem od postępowania zwykłego. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, w którym ocenia się jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania przez Prezydenta Miasta G. decyzji wywłaszczeniowej, zachował się częściowy materiał archiwalny dotyczący postępowania zakończonego tą decyzją, tj. odpis kwestionowanej decyzji, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie z 12 kwietnia 1974 r.

5 W tym stanie rzeczy prawidłowo organ II instancji dokonał oceny jej legalności, jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania, mając na względzie przede wszystkim treść decyzji oraz zastosowaną przy jej wydawaniu podstawę prawną. Sytuacja bowiem, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt wywłaszczeniowych (których nie można odtworzyć w całości), a strona nie przedstawia dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści decyzji wywłaszczeniowej, jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jej legalności (zwłaszcza, gdy wydana ona została kilkadziesiąt lat wcześniej), jest odniesienie się do obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów i zachowanych dokumentów. Oczywiście organ wnioskując o istnieniu określonych faktów, czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kontrolowana decyzją, nie może czynić tego dowolnie, ale stosownie do art. 80 k.p.a. opierać się winien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguł logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko, jak też przesłanki, jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające z respektowania zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) i zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

6 Zachowany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1974 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. C. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...] o pow. 2815 m kw. W świetle zachowanych częściowo akt archiwalnych, decyzja ta wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W myśl tych przepisów, wywłaszczenie możliwe było w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy ). W kontrolowanej decyzji, wskazano, że celem na jaki wywłaszczono nieruchomość jest budowa osiedla mieszkaniowego spółdzielczego. Podmiotem ubiegającym się zaś o wywłaszczenie była Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w G. Tak określony cel mieścił się w zakresie celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Użyteczność publiczna jest bowiem integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności, a istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspakajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej (por. uzasadnienie do uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08). Niezbędność nieruchomości, a więc sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia, potwierdza z kolei przywołana w orzeczeniu wywłaszczeniowym, decyzja lokalizacyjna z [...] września 1971 r. nr [...].

7 Wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie ustalona została prawidłowo i zgodnie z zasadami powołanej ustawy oraz mającego zastosowanie w sprawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta G. z [...] stycznia 1974 r. Przy jego ustaleniu oparto się przy tym na opinii biegłego rzeczoznawcy, choć sama opinia się nie zachowała. Jednakże na jej istnienie jednoznacznie wskazuje treść uzasadnienia decyzji z [...] czerwca 1974 r. oraz protokół przesłuchania R. L. z 19 grudnia 2008 r., podczas którego stwierdził on, że "przesłano nam kosztorys wyceniający budynki oraz całe gospodarstwo". Brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., jednakże nie jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie kwestionowali bowiem ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania, o czym świadczyć może fakt, że nie złożyli od niej odwołania, a odbioru decyzji dokonali osobiście, o czym świadczy protokół przesłuchania B. L. i R. L. z 19 grudnia 2008 r.

8 W kwestii braku w aktach sprawy oferty podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości, Sąd podzielił stanowisko Ministra, że z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości spełniał wymogi zawarte w art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r. Jednym z wymogów zaś złożenia wniosku o wywłaszczenie było wskazanie w nim wyniku rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i oferowanej mu przez wnioskodawcę, albo przeszkody do prowadzenia rokowań. Brak jest w aktach dowodu przeciwnego, na tyle skutecznie podważającego treść dokumentu, że prowadziłby do stwierdzenia z całą pewnością, iż taka oferta właścicielom nieruchomości nie została złożona. Prawidłowo organ II instancji uznał za niewiarygodne w tej kwestii oświadczenia B. L. i R. L. z 10 sierpnia 2011 r. i z 15 sierpnia 2011 r. tym bardziej, że osoby te jako strony postępowania i inicjatorzy postępowania nadzorczego zainteresowani są stwierdzeniem nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.

9 Skoro w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone zostało z naruszeniem ustawy z 12 marca 1958 r., a ustalona w konsekwencji wywłaszczenia kwota odszkodowania nie była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny sztywne za wywłaszczenie, to nie można temu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za grunt w decyzji wywłaszczeniowej na rzecz E. W. została uzasadniona przez organ wywłaszczeniowy, a kwestionowanie obecnie jej wysokości w postępowaniu nadzorczym jest niezasadne. Tego rodzaju zarzuty mogły bowiem być podnoszone w postępowaniu zwykłym, w odwołaniu od kwestionowanej decyzji, które jednak nie zostało złożone.

10 W tej sytuacji zarzuty skargi uznano za chybione, z zaznaczeniem, że Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osoby nieżyjącej – R. L. Z akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji R. L. nie żył, jednakże organ wywłaszczeniowy posiadał w tym zakresie wiedzę, co wynika z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, w którym organ wywłaszczeniowy powołuje postanowienia sądu stwierdzające prawa do spadku i wskazuje spadkobiercę R. L. – B. L. (obecnie L.). Również odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość organ przyznaje B. L., a nie nieżyjącemu jej ojcu. Ponadto w rozdzielniku do decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej organ wymienia B. L., a nie R. L. Również zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z 12 kwietnia 1974 r. nie zostaje skierowane do R. L. Jedynym uchybieniem organu wywłaszczeniowego w tej kwestii jest wskazanie R. L. w pkt 1 decyzji wywłaszczeniowej, jednakże to uchybienie, zważywszy na wyżej opisane działania organu nie może zostać potraktowane jako skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej.

11 Brak pełnej dokumentacji z postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwiał przeprowadzenie całościowej jego oceny, a w konsekwencji zweryfikowania czy wszystkie elementy procedury zostały w jego toku dochowane. Jednakże, brak kompletnych akt z postępowania prowadzonego czterdzieści lat temu i niemożność ich odszukania nie oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadzone było w sposób wadliwy, bądź że organy nie zbadały wszechstronnie sprawy i nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r. I SA/Wa 170/04). Tym samym za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez organy nadzoru art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Także strona nie przedstawiła dowodów pozwalających obalić domniemanie legalności decyzji wywłaszczeniowej. Wnioskowanie zaś o istnieniu określonych okoliczności stanu faktycznego w oparciu o okoliczności stwierdzone w dokumentach, których wiarygodność nie została skutecznie podważona, przy jednoczesnym braku innych dokumentów, których treść mogła by prowadzić do odmiennych wniosków, nie może być utożsamiane z zastąpieniem dowodów niedopuszczalnymi domniemaniami, a w konsekwencji przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i naruszeniem art. 80 k.p.a. Skoro w sprawie nie ma dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, by badana decyzja obciążana była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

12 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli M. S., D. S., J. L., B. M. L., E. A. W., M. S. i Ł. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:

13 a) art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, iż strony postępowania nie przedstawiły dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z decyzji wywłaszczeniowej w zakresie przedstawienia współwłaścicielom nieruchomości oferty dobrowolnego odstąpienia, w sytuacji gdy organ nadzoru nie wskazał na brak dowodów w tym zakresie, lecz nie dał zeznaniom stron wiary, powołując się przy tym na znaczny upływ czas od momentu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, co w przypadku odmiennej do MTBiGM oceny wiarygodności zeznań stron prowadziłoby do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej PMG z [...] czerwca 1974 r. nr sprawie [...].

14 b) art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r. została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż doszło do naruszenia art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., pomimo tego że z przeprowadzonego w toku postępowania nadzorczego dowodu z zeznań stron, które były bezpośrednimi uczestnikami postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzonego w 1974 r. przez Prezydenta Miasta G. wprost wynika, iż oferta dobrowolnego odstąpienia nie pojawiła się, a takie naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji;

15 c) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przyjętego przez MTBiGM założenia, iż zeznania świadków (stron) są niewiarygodne w zakresie, w jakim świadkowie ci wskazali, iż oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nie pojawiła się w toku sprawy wywłaszczeniowej i oddalenie na tej podstawie skargi na tę decyzję, pomimo tego, że te zeznania są ze sobą spójne, logiczne oraz pomimo tego, iż w prawomocnym wyroku z 23 czerwca 2010 r., I SA/Wa 52/10 WSA w Warszawie wskazał, iż zeznania stron mogą stanowić w niniejszej sprawie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej PMG z [...] czerwca 1974 r.;

16 d) art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż ustalenia MTBiGM zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2013 r. są prawidłowe co do tego, iż zeznania stron (B. L. i R. L.) złożone w niniejszej sprawie są niewiarygodne tylko dlatego, że jako strony są oni zainteresowani stwierdzeniem nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, co każe uznać, iż ponownie rozpatrujący sprawę Sąd I instancji poczynił takie ustalenia sprzecznie z wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadą mocy wiążącej orzeczenia, gdyż w prawomocnym wyroku z 23 czerwca 2010 r. Sąd nakazał organowi administracji przeprowadzić dowód z zeznań stron i następnie je ocenić w świetle reguł rządzących k.p.a. Sąd w tym samym dopuścił możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie takiego dowodu i obalenie na jego podstawie domniemania wynikającego z art. 76 § 1 k.p.a.;

17 e) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 99 § 1 k.p.a. (przepis w brzmieniu na dzień wydania decyzji PMG) poprzez oddalenie skargi pomimo tego, iż będąca przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez MTBiGM decyzja PMG z [...] czerwca 1974 r. została skierowana do osoby nieżyjącej – A. L., gdyż jak z niej wynika, to ta osoba została pozbawiona prawa własności w drodze wywłaszczenia, a nie jego spadkobierczyni B. L., do której wysłano, a nie skierowano decyzję z [...] czerwca 1974 r.

18 f) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez oddalenie skargi także w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PMG z [...] czerwca 1974 r. co do ustalenia odszkodowania, pomimo tego że z akt sprawy wywłaszczeniowej wynika, iż E. W. domagała się przyznania jej odszkodowania za grunt w maksymalnej przewidzianej ówczesnym prawem wysokości z uwagi na osiąganie dochodów wyłącznie z rolnictwa, co każe uznać, iż kwestionowała wysokość zaproponowanego jej odszkodowania, co w sytuacji ustalania na gruncie ustawy wywłaszczeniowej odszkodowania przez PMG z urzędu każe uznać, iż zostało ono ustalone w nieprawidłowej (niższej) wysokości, aniżeli wynikało to z przepisów zarządzenia PMG nr [...] z [...] stycznia 1974 r.;

19 g) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, iż zarzut ustalenia odszkodowania na rzecz E. W. w wysokości niższej aniżeli przewidywały ówczesne przepisy ustawy wywłaszczeniowej i zarządzenia PMG nr [...] z [...] stycznia 1974 r. nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu nadzorczym, pomimo tego że rolą organu nadzorczego prowadzącego postępowanie w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. było zweryfikowanie prawidłowości postępowania zwykłego, w tym ustalenie czy odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, co ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy z akt postępowania wywłaszczeniowego wynika, iż ustalenia odszkodowania dla E. W. nie odpowiadało ówczesnym przepisom, a współwłaścicielka nieruchomości kwestionowała wysokość zaproponowanego jej odszkodowania; oraz

20 h) 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w pkt 1 skargi z 19 kwietnia 2013 r. na decyzję MTBiGM z [...] marca 2013 r. zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu przez organ administracji, iż nawet w sytuacji gdy ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie polegało na prostym matematycznym przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez stawkę cenową za 1m2 i wymagało przyjęcia do wyceny stawek ocennych i określonych współczynników za składniki budowlane mogących wpływać bezpośrednio na wysokość przyznanego odszkodowania to nawet w takiej sytuacji brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość tego odszkodowania.

21 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w odniesieniu do zarzutów podniesionych w punktach a), b), c) i d), że w prawomocnym wyroku z 23 czerwca 2010 r., I SA/Wa 52/10 wiążącym na zasadzie art. 153 p.p.s.a. WSA w Warszawie wskazał, iż zeznania stron mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o ile na ich podstawie dojdzie do obalenia domniemania prawdziwości takiego dokumentu urzędowego, wynikającego z art. 71 § 1 k.p.a. Zeznania stron złożone przed Wojewodą P. w dniu 19 grudnia 2008 r. są całkowicie spójne i logiczne i pozwalają ustalić, iż oferta dobrowolnego odstąpienia - jak wskazały strony - się nie pojawiła w postępowaniu poprzedzającym bezpośrednio wszczęcie postępowania. Brak jest podstaw do odmowy uznania tych zeznań za wiarygodne tylko dlatego, że dotyczą wydarzeń sprzed 40 lat, skoro osoby te nadal pamiętają okoliczności związane z wywłaszczeniem nieruchomości.

22 Tak samo nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, iż strony nie przedłożyły dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności przedstawiają się odmiennie aniżeli wynika to z treści uzasadnienia decyzji PMG, skoro z treści zeznań stron wprost wynika, iż oferta dobrowolnego odstąpienia nie pojawiła się. Tym samym brak jest podstaw do uznania, iż zawarte w uzasadnieniu decyzji PMG sformułowanie, iż wniosek o wywłaszczenie z 21 marca 1974 r. spełniał wymogi określone w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż domniemanie prawdziwości decyzji PMG zostało w tym zakresie obalone na podstawie dowodu z zeznań stron. WSA w Warszawie w wyroku z 23 czerwca 2010 r. dopuścił stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o dowód pośredni, jakim są zeznania stron, o ile na ich podstawie dojdzie do obalenia domniemania wynikającego z art. 71 § 1 k.p.a. Skoro zeznania stron niniejszego postępowania wyraźnie wskazują, iż oferta dobrowolnego odstąpienia nie pojawiła się to brak jest podstaw do przyjęcia, iż taka oferta jednak się pojawiła, skoro zeznania stron są spójne i logiczne. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w tym zakresie przez MTBiGM nie spełnia wymagań z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż wnioski do jakich doszedł organ administracji pozostają w sprzeczności z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania, bo są sprzeczne z dowodem z zeznań stron. Skoro MTBiGM uchybił regułom dochodzenia do określonych wniosków i prawidłowego ustalania stanu faktycznego, to tak przeprowadzone postępowanie przez organ administracji nie może zostać zaakceptowane przez sąd administracyjny. Tymczasem Sąd I instancji w pełni podzielił ustalenia MTBiGM na dodatek wskazując, iż strony nie przedłożyły żądanych dowodów na poparcie swoich twierdzeń wobec czego należało się oprzeć wyłącznie na dokumentach z postępowania wywłaszczeniowego.

23 Uzasadniając zarzut podniesiony w pkt e) skargi kasacyjnej podniesiono, że argumenty podane przez Sąd, a mające uzasadnić przyjęte w tym zakresie stanowisko, potwierdzają, iż decyzja PMG z [...] czerwca 1974 r. została skierowana do osoby nieżyjącej. W chwili wydania decyzji przez PMG R. L. nie żył, a jego prawa i obowiązki przeszły na spadkobierców, o czym organ administracji doskonale wiedział, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane bezpośrednio już do spadkobierców, podobnie jak odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane B. L. spadkobierczyni R. L. w zakresie gospodarstwa rolnego. Dlatego też nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, iż wskazanie zmarłego w pkt 1 decyzji PMG jest tylko uchybieniem PMG, gdyż poprzez wskazanie w tym punkcie R. L. doszło do skierowania decyzji w zakresie wywłaszczenia właśnie do zmarłej osoby, a nie do jego spadkobiercy (B. L., której doręczono decyzję). Sąd błędnie przyjmuje, iż decyzja z [...] czerwca 1974 r. została skierowana do spadkobierców zmarłego – B. L., gdyż wymienienie jej w rozdzielniku nie jest tożsame ze skierowaniem decyzji w zakresie wywłaszczenia do B. L. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11 wyraźnie rozróżnia skierowanie decyzji do określonej osoby polegające właśnie na rozstrzygnięciu o jej prawach i obowiązkach (co miało niewątpliwie miejsce w pkt 1 decyzji PMG z [...] czerwca 1974 r. od procesowej czynności jaką jest doręczenie decyzji określonej osobie, która może być różna od osoby do której skierowano decyzję. Taka wykładnia art. 156 § 1 pkt 4 została przyjęta też m.in. przez WSA w Poznaniu w wyroku z 14 czerwca 2013 r., II SA/Po 466/13. Podkreślono, iż decyzja PMG z [...] czerwca 1974 r. została skierowana w zakresie wywłaszczenia do J. L., R. L. i E. W., tj. te osoby zostały pozbawione prawa własności nieruchomości:, zaś w zakresie odszkodowania została skierowana do J. L., B. L. i E. W.

24 Sąd błędnie przyjął, iż wymienienie w pkt 1 decyzji zmarłego R. L. jest tylko uchybieniem organu jest niewątpliwie to oczywista omyłka pisarska w rozumieniu obecnego art. 105 k.p.a., a kodeks nie przewiduje trybu usuwania tego typu "uchybień". Zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia art. 99 § 1 k.p.a. (odpowiednim obecnego art. 107 § 1 k.p.a.) decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie stron lub strony. Także z uwagi na brzmienie tego przepisu, które nie uległo w tym zakresie zmianom od 1974 r.

25 Gdyby obecnie wydana decyzja przez jakikolwiek organ administracji została w taki sposób zredagowana, to zarówno organy nadzoru jak i sądy administracyjne nie miałyby jakichkolwiek wątpliwości, iż doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na skierowanie decyzji do osoby zmarłej.

26 W odniesieniu do zarzutu wskazanego w pkt f) podniesiono, iż współwłaścicielka nieruchomości domagała się odszkodowania za grunt w kwocie wyższej aniżeli ta jaką jej proponowano. E. W. oczekiwała odszkodowania za grunt w maksymalnej wysokości z uwagi na to, iż rolnictwo było jej wyłącznym źródłem utrzymania, co potwierdziła przedkładając organowi zaświadczenie. Przepisy zarządzenia PMG przewidywały dla takich osób odszkodowanie w maksymalnej stawce za grunt po 21,60 zł/1m2, gdy tymczasem odszkodowanie przyznano ostatecznie w wysokości 18 zł/1m2. W ten oto sposób E. W. kwestionowała wysokość zaproponowanego, a następnie przyznanego jej odszkodowania w kwocie 18 zł/1m2 za grunt. Kwestia ta szczególne znaczenie w sytuacji, gdy organ ustala odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość z urzędu wobec czego zobligowany jest do jego ustalenia w wysokości odpowiadającej prawu, nawet jeśli właściciel nieruchomości nie kwestionuje kwoty odszkodowania. Skoro organ zobligowany był do jego ustalenia w wysokości zgodnej z prawem, to uznać należy, iż doszło do ustalenia odszkodowania w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jego wysokość nie odpowiadała ówczesnemu prawu w zakresie kwoty przyznanej E. W. Zdaniem Sądu, współwłaścicielka nieruchomości nie kwestionowała wysokości proponowanego jej odszkodowania, a jedynie wnosiła o jego "zwiększenie". Niczym innym jest owe wystąpienie E. W. o zwiększenie odszkodowania (do 21,60 zł/m2 z 18 zł/ m2) jak domaganie się przyznania go w wyższej wysokości. Co więcej, organ administracji z urzędu ustalał odszkodowanie i był zobligowany do jego ustalenia w prawidłowej, odpowiadającej prawu wysokości. A zatem jej wniosek o "zwiększenie" odszkodowania był jak najbardziej uzasadniony w świetle art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z § 1 pkt 1 lit. a) zarządzenia PMG nr [...] z [...] stycznia 1974 r. Z tego też względu błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż obecność biegłego na rozprawie także i w tej kwestii nie miałaby żadnego wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania, gdyż ów biegły mógłby wyłącznie przemnożyć powierzchnię nieruchomości przez ściśle określoną cenę 1 m2.

27 Odnośnie zarzutu sformułowanego w pkt g) stwierdzono, że trudno się zgodzić ze stanowiskiem, iż w postępowaniu nadzorczym nie można kwestionować wysokości odszkodowania przyznanego E. W., gdyż służyło temu wyłącznie postępowanie zwykłe (wywłaszczeniowo-odszkodowawcze) prowadzone w 1974 r. Istotą postępowania nadzorczego jest zweryfikowanie m.in. czy kwota przyznanego na podstawie decyzji administracyjnej odszkodowania jest prawidłowa. Oczywiście właściciel nieruchomość mógł kwestionować prawidłowość odszkodowania na drodze odwołania, co nie zmienia faktu, iż nawet jeśli tego nie zrobił to i tak organ wywłaszczeniowy był zobligowany z urzędu do ustalenia odszkodowania w prawidłowej wysokości. W sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy w sprawie wprost wskazuje, iż jednemu ze współwłaścicieli należało się wyższe odszkodowanie, trudno się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że nie można skutecznie podnosić zarzutu nieważności w zakresie co do ustalenia odszkodowania przez PMG za wywłaszczoną nieruchomość na etapie postępowania nadzorczego. Mając na uwadze zakres przedmiotowy postępowania nadzorczego, który obejmuje zweryfikowanie prawidłowości procedury wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, brak jest podstaw do uznania, iż w sytuacji gdy z archiwalnych akt wywłaszczeniowych i w świetle zarządzenia PMG z [...] stycznia 1974 r. wprost wynika, iż E. W. przysługiwało wyższe odszkodowanie za grunt, iż nie można podnosić tych zarzutów w tym właśnie nadzorczym postępowaniu. Brak biegłych na rozprawie uniemożliwił współwłaścicielce nieruchomości zweryfikowanie wysokości odszkodowania przez zażądanie od biegłych bezpośredniego odniesienia się do tej kwestii.

28 Uzasadniając zarzut podniesiony w pkt h) skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno na etapie postępowania przed Ministrem jak i w skardze do WSA w Warszawie, wskazywano iż odszkodowanie za wywłaszczoną na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...] z [...] czerwca 1974 r. nieruchomość nie było ustalane w oparciu o sztywne stawki, gdyż nieruchomość była zabudowana i znajdowały się na niej budynki mieszkalny jak i gospodarczy, ogrodzenie (2 rodzaje) jak i uprawy wieloletnie, a także ustęp drewniany. Wszystkie części składowe nieruchomości miały bezpośredni wpływ na wysokość ostatecznie przyznanego odszkodowania, a jego wysokość za nie była "sztywna". Wpływ na wysokość odszkodowania za tę część nieruchomości miały ich powierzchnia (budynki), długość (ogrodzenie) jak i stopień zużycia poszczególnych elementów. Obecność, biegłych na rozprawie w aspekcie tych składników wywłaszczanej nieruchomości miała szczególne znaczenie dla wysokości przyznanego odszkodowania jak i możliwości weryfikacji jego prawidłowości. Tymczasem Sąd I instancji całkowicie pominął ten aspekt sprawy.

29 W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej przez Prezydenta Miasta G. wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

31 W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

32 Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

33 Odnośnie konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego WSA w Warszawie w wyroku z 23 czerwca 2010 r., I SA/Wa 52/10 sformułował następującą ocenę prawną: "Dowód z zeznań stron postępowania zgodnie z art. 86 k.p.a. może być przeprowadzony w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie prawa administracyjnego uznaje się, że dowód ten ma charakter posiłkowy, wobec tego gromadząc materiał dowodowy, organ powinien wyjaśnić całościowo wszelkie wątpliwości dotyczące przebiegu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Ponieważ w niniejszej sprawie tego zaniechano, dlatego też Sąd uchylił decyzję organu II instancji. Sąd uznał, że organ zobowiązany był zastosować art. 136 k.p.a. i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z zeznań stron ustalając, skąd B. L. i R. L. czerpią wiedzę na temat braku rokowań i braku udziału biegłych na rozprawie administracyjnej - czy wiedzę tę uzyskali bezpośrednio, będąc na niej obecni, czy też od osób trzecich lub z innych dokumentów. W związku z tym - rozpoznając ponownie odwołanie – Minister Infrastruktury, uzupełni materiał dowodowy - zgodnie z zasadami postępowania odwoławczego - poprzez zebranie materiału dowodowego wskazującego, skąd R. L. oraz B. L. czerpią wiedzę na temat przebiegu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości – w szczególności braku rokowań oraz braku udziału biegłych na rozprawie administracyjnej. Po dokonaniu tego organ ponownie oceni całość materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a. i ustali, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jakąkolwiek wadą oraz czy ewentualna wada w sposób oczywisty rażąco narusza prawo". Wynika z niej jednoznacznie, że organ administracyjny został zobowiązany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dowodu z przesłuchania stron (przy czym zwrócono uwagę, że dowód ten ma charakter posiłkowy), a następnie do ustalenia zgodnie z art. 80 k.p.a. czy kontrolowana decyzja jest wadliwa i czy można uznać w świetle tak uzupełnionego materiału dowodowego, że ta decyzja rażąco narusza prawo. Natomiast Sąd ten nigdzie nie sformułował oceny prawnej, że na podstawie dowodu z przesłuchania stron możliwe jest obalenie wynikającego z art. 76 § 1 k.p.a. Prawidłowo więc WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku ocenił, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ponownie rozpatrując sprawę wykonał wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 23 czerwca 2010 r., I SA/Wa 52/10, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe zgodnie ze wskazaniami Sądu, a następnie dokonał ponownie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, po jego uzupełnieniu o oświadczenia B. L. i R. L. z 10 sierpnia 2011 r. i z 15 sierpnia 2011 r. pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny.

34 Nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że twierdzenia przesłuchanych w sprawie stron są niewiarygodne zarówno dlatego, że pochodzą od osób bezpośrednio zainteresowanych stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a więc mają charakter subiektywny jak i dlatego, że pozostają w sprzeczności z okolicznościami wynikającymi z decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] czerwca 1974 r. oraz z faktem, że od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Doświadczenie życiowe uczy bowiem, że strona przekonana o wadliwości decyzji, czy nawet uważająca, że skierowana do niej decyzja jest dla nie niekorzystna, skarży taką decyzję.

35 Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 99 § 1 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta G.) jest chybiony. Na wstępie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Wobec tego nie jest zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika, a takim jest adwokat czy radca prawny. Przytoczenie zatem jako podstawy skargi kasacyjnej przepisu, który nie miał w sprawie zastosowania, zarzut taki dyskwalifikuje - wyrok NSA z 26 października 2004 r., OSK 773/04, LEX nr 164460. Przytoczony przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ osoba nieżyjąca nie jest osobą w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 29 k.p.a. stronami mogą być jedynie osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zaś osobą fizyczną jest człowiek od chwili urodzenia do chwili śmierci.

36 Nie mają również usprawiedliwionych podstaw zarzuty sformułowane w punktach f) i g) skargi kasacyjnej. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wówczas, jeżeli w wyniku wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego powstanie stosunek prawny, który nie może powstać na gruncie tego przepisu. Zatem ustalenie w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania w wysokości niższej niż wynikająca w obowiązujących w tej kwestii przepisów nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] czerwca 1974 r. orzeczono o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, tym samym prawidłowo ustalono stosunek prawny łączący wywłaszczonych i podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Zatem kwestionowanie wysokości odszkodowania może mieć miejsce jedynie w trybie postępowania odwoławczego lub w trybie wznowienia postępowania (art. 145 – 152 k.p.a.), jeśli chodzi o decyzje ostateczne, a nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

37 Wreszcie nie można podzielić zarzutu naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

38 Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyr. SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżących, że Sąd I instancji zaniechał odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w pkt 1 skargi z 19 kwietnia 2013 r. na decyzję MTBiGM z [...] marca 2013 r. zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić, bo pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy.

39 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.