Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r., I OSK 809/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r., I OSK 809/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 841/18 w sprawie ze skargi p. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 stycznia 2019 r. po rozpoznaniu skargi p. sp. z o.o. z siedzibą w G. (obecnie: L. sp. z o.o. z siedzibą w G.) na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uchylił zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Starosty W. z [...] lutego 2018 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

4 1) art. 28, art. 61a § 1 i art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zobligowane są do wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania na wniosek skarżącej spółki, która jako strona postępowania ma interes prawny w ustaleniu na jej rzecz odszkodowania z uwagi na przeniesienie na nią roszczeń odszkodowawczych umową cesji indywidualnej na podstawie art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, dalej: kc;

5 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji, mimo że nie zaistniały przesłanki do ich uchylenia;

6 3) art. 141 § 4 ppsa polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie, w szczególności pominięcie w całości podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 128 ust. 1 ugn statuującego zamknięty krąg beneficjentów odszkodowania z wyłączeniem cesjonariuszy syngularnych, a wskazanie w rozważaniach jedynie art. 509 kc, który nie jest podstawą orzekania przez organy administracji.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

9 Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

10 Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości może być przedmiotem cesji dokonanej na podstawie art. 509 § 1 kc, co prowadzi po stronie cesjonariusza do powstania interesu prawnego w domaganiu się od organu administracji publicznej ustalenia należnego odszkodowania.

11 Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że problematyka dotycząca dopuszczalności cesji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości była w przeszłości przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wydawanych przez siebie orzeczeniach wskazywał, że cechą każdego odszkodowania, w tym także odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, jest jego cywilnoprawny charakter, co wynika z samej natury odszkodowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 274/17, i z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2091/15). Nie ulega przy tym wątpliwości, że roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest wierzytelnością. Tym samym roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania podlega obrotowi na podstawie art. 509 § 1 kc (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06). Zgodnie z tym przepisem wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania.

12 Wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości ma charakter pieniężny i bez znaczenia dla tej wierzytelności i jej dłużnika pozostaje to czy wierzytelność zostanie zbyta czy nie. Tym samym właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie jego zbyciu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06, z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2091/15, czy z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1927/16). Również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają zapisów, które wyłączałyby obrót wierzytelnością obejmującą odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 509 § 1 kc (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2091/15, i z 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06).

13 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenia takiego nie można wywodzić z art. 128 ust. 1 ugn, który to przepis przewiduje, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten implementuje na grunt ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowienia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepisy Konstytucji nie określają podmiotów, na których rzecz ustalane jest odszkodowanie. Skoro zatem przepis rangi konstytucyjnej nie stanowi przeszkody dla obrotu wierzytelnością powstałą z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, to tym bardziej przepis rangi ustawowej podlegający wykładni prokonstytucyjnej nie może wprowadzać takiego ograniczenia. W świetle powyższego, wobec dopuszczalności dokonania cesji prawa do odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ugn, uznać należy, że nabywca wierzytelności w trybie określonym art. 509 § 1 kc uzyskuje interes prawny do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 28, art. 61a § 1 i art. 61 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 ugn.

14 Za niezasadny należało także konsekwentnie uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zarzut ten, pomimo jego błędnej konstrukcji na skutek niepowiązania go z naruszeniem określonych przepisów postępowania, jest bowiem oparty na założeniu, że w sprawie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisów art. 28, art. 61a § 1 i art. 61 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 ugn. Skoro jak wskazano to powyżej, naruszenie tych przepisów nie miało miejsca, to w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

15 Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analizowane pod tym kątem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje na naruszenie tego przepisu. Motywy wyroku zawierają bowiem wszystkie elementy wskazane w powyższym przepisie. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia przytoczonego przepisu upatruje w braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do treści art. 128 ust. 1 ugn, z którego autor skargi kasacyjnej wywodzi ograniczenie możliwości zbycia wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na podstawie art. 509 § 1 kc. Jak wskazano to powyżej, przepis ten nie ogranicza możliwości zbycia spornej wierzytelności, zatem nie stanowił podstawy wydania zaskarżonego wyroku. W sytuacji takiej prowadząc rozważania dotyczące zbywalności wierzytelności dotyczących odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, Sąd pierwszej instancji zasadnie pominął wywody dotyczące nieznajdującego zastosowania w sprawie przepisu. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa za zasadny.

16 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.