Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2023 r., I OSK 806/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2023 r., I OSK 806/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. i T. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 789/19 w sprawie ze skargi J. A. i T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. II SA/Łd 789/19 oddalił skargę J. A. i T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

3 Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiedli J. A. i T. A. zaskarżając wyrok ten w całości.

4 Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

5 1.naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 157 ust. 1 i 4 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), poprzez ich niezastosowanie skutkujące nie zwróceniem się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę sprzecznych ustaleń poczynionych przez biegłych, a więc pominięcie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie powielenie błędnego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie wybiórczej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zebranego w nieprawidłowy sposób materiału dowodowego;

6 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 136 k.p.a. i w zw. z art. 157 u.g.n, poprzez ich niezastosowanie na skutek błędnego uznania, iż w sprawie nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w sytuacji gdy ustalenie opłaty adiacenckiej oparte zostało na podstawie znacznie różniących się, wymagających oceny prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oraz zamknięcie rozprawy w wyniku nieprawidłowego uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną;

7 3.naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nie uznanie, że decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa proceduralnego, podczas gdy jako taka winna zostać wraz z decyzją ją poprzedzającą uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

8 Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

9 Pismem z [...] marca 2020 r. wniesiono o skierowanie i rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.

10 Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

13 Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 259 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

14 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna.

15 Zasadności zarzutu naruszenia art. 157 ust. 1 i 4 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust 1 u.g.n. oraz art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 84 k.p.a. skarżący kasacyjnie upatrują w niezastosowaniu wskazanych przepisów, skutkującym brakiem zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę sprzecznych ustaleń poczynionych przez biegłych, a więc pominięcie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego.

16 W tym miejscu należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis art. 77 k.p.a. dzieli się na cztery paragrafy. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie który z paragrafów art. 77 k.p.a. miałyby zostać naruszony w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Dalej należy wskazać strona skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 i 4 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n. powiązała z art. 7, art. 80 oraz art. 84 k.p.a. jednak nie zarzuciła naruszenia przepisów dotyczących sporządzania operatów szacunkowych, co oznacza, że nie zakwestionowała prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

17 Uzasadniając podniesione zarzuty, wskazano natomiast, że wykonany dnia [...] listopada 2018 roku na zlecenie skarżących, przez rzeczoznawcę majątkowego I. P. - operat szacunkowy został błędnie uznany za opinię biegłego, a nie stanowisko strony, a następnie stanowił on podstawę do wydania decyzji. W ocenie skarżących kasacyjnie z nieuzasadnionych względów, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, jak i Sąd Wojewódzki zignorowali fakt, iż decyzja powinna zostać wydana w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez biegłych, powołanych zgodnie z art. 84 k.p.a. tj. operat szacunkowy biegłego P. F. z dnia [...] maja 2018 roku i operat szacunkowy biegłego A. Z. z dnia A. Z. [...] stycznia 2019 roku, które znacznie się różniły.

18 Odnosząc się do skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...). Jednocześnie, na podstawie art. 157 ust. 4 u.g.n. przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że błędne w ocenie skarżących kasacyjnie, było przyjęcie przez organy administracyjne i zaakceptowanie przez Sąd I instancji takiego rozumienia przepisu art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n, które nie przewiduje istnienia po stronie organu administracyjnego obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Tym samym - w ocenie skarżących kasacyjnie - naruszenie tego przepisu polegało na zaniechaniu przez organ zwrócenia się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości złożonych do akt sprawy operatów.

19 Niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie przepisu art. 157 ust. 4 w związku z ust. 1 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy. Przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Wobec tego, co należy podkreślić, nie można oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19, 19 października 2021 r., I OSK 578/21). Taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie, bowiem organy uznały, że wszystkie opinie o wartości nieruchomości zostały sporządzone przez uprawnione podmioty i są prawidłowe od strony formalnoprawnej. Zgodzić trzeba się ze skargą kasacyjną, że przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. dotyczy sytuacji, w której istnieją rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. W okolicznościach badanej sprawy nie można pominąć, że w sprawie sporządzone zostały trzy operaty szacunkowe. Pierwszy operat z dnia [...] maja 2018 r. sporządzony, na zlecenie organu przez biegłego P. F., według którego nieruchomość przed podziałem była warta [...] zł, natomiast po podziale [...] zł. Drugi operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] listopada 2018 r. na zlecenie skarżących. Według rzeczoznawcy majątkowego I. P. wartość rynkowa nieruchomości, według jej stanu przed podziałem została obliczona na kwotę [...] zł , a wartość rynkowa po podziale na kwotę [...] zł. W trzecim operacie, z dnia [...] stycznia 2019 r., sporządzonym przez biegłego A. Z., wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem została wyliczona na kwotę [...] zł , a po podziale na kwotę [...] zł. Należy zwrócić uwagę, że organy do ustalenia opłaty adiacenckiej posłużyły się operatem szacunkowym I. P. (sporządzonym na zlecenie strony skarżącej). Różnica wartości rynkowej przed podziałem i po podziale wyniosła, zgodnie z wyliczeniami tego rzeczoznawcy, [...] zł. Tymczasem, różnica wartości rynkowej przed podziałem i po podziale wyniosła, zgodnie z wyliczeniami biegłego Z. wynosiła [...] zł, a w biegły F. różnicę te wyliczył na [...] zł. Zgodzić się trzeba, że przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. dotyczy sytuacji, w której istnieją rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Jednak i w tym przypadku przepis nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. O ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy. Należy zwrócić też uwagę, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się "określenia" wartości, a nie jej "ustalenia" i sama rozbieżność pomiędzy operatami nie dowodzi wadliwości jednego operatów. Jednocześnie, w badanej sprawie ustalając opłatę adiacencką posłużono się najkorzystniejszym dla skarżących kasacyjnie szacunkiem. Wobec braku zakwestionowała przez skarżących kasacyjnie prawidłowości sporządzenia, któregokolwiek z operatów szacunkowych, słusznie Sąd Wojewódzki, kierując się zakazem reformationis in peius nie zakwestionował prawidłowości postępowania organów. Skarżący kasacyjnie polemizują w istocie z operatem szacunkowym, który sami przedstawili w toku postępowania administracyjnego na poparcie swoich racji i który, jako najkorzystniejszy dla nich, został przez organy uwzględniony.

20 Z kolei przepis art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie taka opinia została sporządzona, a w skardze kasacyjnej nie zostało wykazane, aby ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło bez takiej opinii, albo aby opinia została sporządzona przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym. Należy zauważyć, że zarzut ten, w skardze kasacyjnej powiązany z zarzutem naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. nie został w istocie uzasadniony. Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się natomiast na naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 84 k.p.a. W sprawie poza sporem pozostaje, że w toku postępowania organ powołał biegłego w osobie rzeczoznawcy majątkowego A. Z. , co dokumentuje postanowienie z dnia 14 grudnia 2018 r. oraz w osobie rzeczoznawcy majątkowego P. F. , co dokumentuje postanowienie z dnia 14 marca 2018 r. Zważywszy na niezakwestionowane ustalenia faktyczne zarzut naruszenia art. 146 ust. 1a u.g.n. nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu.

21 Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 136 k.p.a. i w zw. z art. 157 u.g.n., ponieważ postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie było zatem możliwe na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zwrócenie się o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego zmierza skarga kasacyjna, zważywszy na stawiany Sądowi Wojewódzkiemu zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 136 k.p.a. i w zw. z art. 157 u.g.n. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten określa moment zakończenia postępowania przed sądem, wskazuje na kompetencję przewodniczącego, a ta wynika z jego funkcji. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy" nie rozumie się konieczności wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpoznawanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, tj. dokonania przez sąd oceny czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. (por. wyrok NSA z dnia 01 ipca 2021 r. sygn. II OSK 2184/20).

22 Jako nie przystający do stanu faktycznego sprawy jawi się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia skargi nie wynika w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zakończono postępowanie administracyjne, które nie toczyło się w trybie nieważnościowym. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w czym skarżący kasacyjnie upatrują zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

23 Jakkolwiek, skarga kasacyjna wskazała na naruszenie przepisów postępowania, to w istocie nie uwzględniono, że w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna obejmować wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna tym standardom nie odpowiada. Obszernie cytowane, na poparcie stanowiska skargi kasacyjnej, orzecznictwo jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane, nie definiuje ono jednak związku pomiędzy zarzucanymi uchybieniami, a ich wpływem na wynik tej konkretnej sprawy.

24 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.